勘察设计单位企业化后归档情况调查
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作者: 张锦廷
近几年来，建设部等部门《关于中央所属的勘察设计单位体制改革的实施方案》的要求，很多工程设计单位陆续由事业单位改制为科技型企业，改制以后，这些单位迅速打破单纯搞设计的老框框，把业务领域向工程设计的周边延伸、扩展，例如工程咨询、工程承包、工程监理、工程造价等。经过一段时间的调查，我发现，改制工程设计单位新扩展的业务中形成的应该归档的文件材料有不少没有归档，一些重要文件材料散失，已经造成无法挽回的损失，而有关部门、有关人员对此却茫然不知。
工程咨询：一个机构两块牌子下出现的真空现象导致档案流失。
改制工程设计单位开展工程咨询业务，普遍是在一个机构两块牌子下进行的，承担建设项目的前期咨询工作，并在项目成立后接着承担该项目的设计工作时，用设计院的名义；单独承担各类建设项目的工程咨询业务时，就用工程咨询公司的名义。改制初期，这种一个机构两块牌子的关系在文书运转工作和档案工作中都没有很好定位。用设计院名义承担咨询业务时，因为在项目成立后接着就做该项目的设计工作，工程咨询中形成的项目建议书、可行性研究报告、评价报告等文件材料就与该项目设计工作中形成的文件联系在一起，成为该项目设计文件的一部分。文件的形成、积累和归档受设计院科技管理制度制约，都能够及时、完整地归档。而以工程咨询公司名义单独承担各类建设项目的咨询业务时，因为是一个机构两块牌子，原来的建制没有变，没有另行制定工程咨询公司的管理制度。而设计院的管理制度中没有工程咨询方面的内容，不能制约工程咨询公司这块牌子下的具体行为，这样，以工程咨询公司名义单独承担的工程咨询业务中的基础管理工作包括对文件材料的形成、积累和归档的管理就出现了真空现象。没有严格的制度制约，文件的形成和发送就很随意。有的咨询文件形成后不编号也不登记，甚至也不经过文书运转渠道就直接交付给客户了。这些文件，如果文件形成部门不主动到档案部门归档，档案部门无从知道，也无法查找。实际上文件交付以后，咨询任务就算完成，有关部门及有关人员也很少主动到档案部门归档。一些中小型项目的建议书、可行性研究报告、评价材料等咨询文件材料就这样散失了。
工程承包：以设计为主体造成的归档盲区导致很多应归档的文件没有归档
改制工程设计单位采用国际通行的方式，对建设项目的勘察设计、设备和材料的采购供应、建筑安装施工、指导试车和生产考核，实行全过程的总承包或部分承包。这些单位开展工程承包业务有一个共同的特点，就是凡本单位承担设计任务的项目，都力争对项目的其他部分（通常是建筑安装施工、试车和生产考核）进行承包。在这种以设计为主体的工程承包中，工程的实施和管理都以设计为“龙头”，抓工程的进度主要是抓工程的设计进度，抓工程质量也主要是抓工程的设计质量。在这种思维定式的惯性作用下，一些改制工程设计单位工程承包中的档案工作也以设计档案为主体，通常强调文件的形成、积累就是设计文件的形成和积累，讲收集归档也就是设计档案的收集和归档。尽管承包工程都是对建设项目全过程的总承包，至少也是建设程序几个阶段的部分承包。但是，只有在项目的设计阶段，真正把档案工作纳入进去了。而在项目的建筑安装、试车和生产考核阶段，档案工作基本处于被排斥在外的状态。这样，在项目设计阶段形成的各种文件材料，都能够按照文件和档案管理的规定，及时立卷整理归档。而在项目的建筑安装施工、试车和生产考核过程中形成的各种文件材料，包括一些具有法律效力的现场记录、来往文电，以及财务支付凭证等重要材料，都堆放在各项目经理部里。项目经理部是为完成一项工程承包任务而组建的临时机构，不太重视基础管理工作。一些项目经理部连基本的文件管理和归档制度都没有，所以也就没有正常的归档工作。放在这里的文件平时无人管理，在长达几年的工作建设时间里也没有整理立卷，日常工作中常有人查找利用，也没有交接手续，直到项目建成，项目经理部解散时，才匆匆“打包”送到档案室，就算是归档了。这时，应归档的文件已经所剩无几了。
工程监理：重视向业主提交建设项目档案，忽视了自身档案的归档
笔者调查的几家改制工程设计单位，都在内部成立了实体监理公司，申请取得工程监理资格，开展了工程建设监理业务。《工程建设监理规定》在“工程建设监理程序”中规定：工程建设监理在“建设监理业务完成后，向项目法人提交工程建设监理档案资料”。为了保证工程档案的完整、准确和系统，项目建设单位都把这一规定纳入委托监理合同内容。监理公司为了完成监理合同规定的这一职责，要求各监理组、监理工程师认真收集、积累项目监理工作中形成的文件材料，进行整理后向建设单位移交。这对于保证建设项目档案及时、准确、完整地归档起到了重要作用。但是，一些监理公司在完成监理合同规定的职责以后，却忽视自身的档案建设。这些监理公司在对一个一个工程项目实施监理过程中形成的大量监理记录、监理通知、监理工作总结以及各种原始记录、报表、图纸等文件材料，都是监理部门维护自己的合法权益和经济利益，以及分清责任，解决各种纠纷的重要凭证和依据。也是监理公司考核工作，总结监理工作教训、积累监理工作经验、提高监理业务水平的工具。但是，这些监理公司除按监理合同约定，将应纳入建设项目档案的一部分文件向业主单位移交外，其他文件材料都保存在业务部门或有关人员手中，有的项目监理业务已经完成，也没有按照文件和档案管理规定将散落在业务部门和业务人员手中的文件收集起来集中统一保管。最终这些重要文件材料也都散失了。
工程造价：只重视最终结果，不重视中间过程原始材料的归档
笔者调查发现，一些改制工程设计单位拓宽经营范围面向市场单独承担各类建设项目的工程造价业务，取得了良好业绩。但在这项业务活动中形成的文件材料的归档往往只重视结果而忽视中间过程的原始材料。作为建设工程投资管理，工程造价业务是为业主“事前”算账的。改制工程设计单位承担这项业务主要是在建设程序的各个阶段编制建设项目所需的基本建设投资文件。为了合理确定工程造价，编制这些文件要根据国家颁发的价格、定额、指标等文件进行计算、分析，并结合市场价格进行调整。在这个复杂的计算、分析、调整过程中形成的各种原始记录材料，提交给主办部门汇总编制出整个建设项目从筹建到竣工验收（有时是建设程序的某几个阶段）所需的全部费用文件。最终交付给业主并同时归档的就是这些成果材料――投资估算、总概算及其说明书、综合预算以及招标标底、投标报价书等文件材料。而在计算、分析过程中形成的大量原始记录材料以及调整、修正材料都留在汇总部门。据工程造价人员说，这些中间过程材料是整个计算过程的原始记录，是工程造价的详细“计算书”。如果概（预）算文件出现质量问题，可通过这些中间过程材料查出计算是否发生错误，单价、费率是否套错，工程量、设备和材料是否有重项、漏项，以便进行更正和补充。当实际投资超过预算价值时，还可通过这些中间过程材料查明原因分清责任。同时，这些材料也是研究降低造价措施，总结经验教训，提高工程造价业务水平的重要条件。有些计算材料还可在今后编制投资造价文件时利用，减少重复计算工作量。但是，由于这些文件都不是最终结果，不少单位都没有将其列入归档范围。
治标应先治本：重构档案管理机制
从表面上看，造成改制工程设计单位新拓展的业务中形成的档案归档不全的原因有多种，但是在这些原因的背后，隐藏着一个深层次的原因，那就是：工程设计单位改制为科技型企业以后，经营方式、经营层次、经营范围发生了很大变化，而作为企业基础工作的档案工作仍然沿用传统的事业单位的档案管理模式，执行的是单一的设计档案管理办法。档案工作改革滞后，在各项新的业务中不到位，是造成这些业务活动中形成的应该归档的档案材料大量流失的深层次原因。因此，治标应先治本。工程设计单位改制为科技型企业以后，应根据企业的经营方式、经营层次和经营范围的变化，从管理体制、制约机制、规范制度等方面深入地研究和探索，重新构建与之相适应的档案管理机制。可以根据企业档案“集中统一管理，分级负责的原则”，建立公司档案室――内部实体（二级单位）一体化的管理机制，改变过去坐在档案室里等归档的做法，走出去，到各实体公司、项目经理部指导文件材料形成、积累，并帮助立卷归档，最终将档案接收到档案室集中统一保管。制定与科技型企业经营管理相适应的档案管理制度，并与其他制度相衔接，理顺各方面关系，明确各部门、各类人员在档案工作方面的责任、义务和要求。在以设计档案为主体的基础上，及时增设工程咨询档案工程承包档案、工程监理档案、工程造价档案等新的档案类别，并在分类大纲、归档范围等档案管理文件中充实、完善其类目设置、归档范围以及具体要求，以满足改制以后企业经营范围扩大和延伸等客观变化的需要。
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