计生执法的新难题

来源:用户上传      作者: 童美瑛

　　“超生游击队”屡见不鲜，社会抚养费征收困难……近年来，浙江省计生工作在使人口增长继续得到有效控制，确保低生育水平巩固和稳定的同时，依然存在着一些不平衡现象和无法掌控的难点。
　　
　　今年5月，在《中华人民共和国人口与计划生育法》实施近4周年之际，为了检查我省贯彻实施《中华人民共和国计划生育法》、《流动人口计划生育工作管理办法》、《社会抚养费征收管理办法》、《计划生育技术服务条例》和《浙江省人口与计划生育条例》（简称“一法三规一条例）的情况，省人大教科文卫委员会分两组赴宁波、温州、湖州和衢州进行了执法检查。
　　从检查的情况看，近年来，我省人口计生事业取得了明显的成绩，“十五”期间，全省总和生育率在1.3左右，年均计生率为94.76%，在实行计划生育20多年中，全省少出生人口约2600万，人口与计划生育工作走在了全国的前列。但是从检查中发现，全省各地的工作水平仍不平衡，流动人口计划生育管理难、社会抚养费征收难已成为当下计生执法工作中面临的两大“难题”。
　　
　　流动人口中的“超生游击队”仍屡见不鲜
　　
　　当人口快速增长的数字一次次警示在国人面前的时候，对人口数量的控制已经不再是一个新鲜的话题。
　　“来杭州几年了？”
　　“三四年了。”
　　“在这里打工是不是要办暂住证和计划生育证？”
　　“暂住证是要办的，计生证办过的但丢了。”在杭州东新路的一家饮食店里，记者与一位正在收拾碗筷的20多岁的打工妹开始了对话。从谈话中了解到，这位打工妹姓胡，今年26岁。3年前她丢下了两个未满3周岁的女儿，和丈夫一起从青海来杭州打工。丈夫在建筑工地做小工，她就在附近的一些饮食店做帮工。她告诉记者，来杭州3年了，由于丈夫经常换地方，她跟着丈夫一会儿萧山，一会儿富阳，已经“跳槽”了十来次了。因为流动性比较大，她暂住证上的住址早就变动了，计生证更不知道丢到哪里去了。她说，前几天她丈夫在宁波找到一份工作，过几天她要到宁波去了。问到她今后会不会再生孩子了，她笑着说，我们那里都要生个儿子的，到了宁波看情况再说。
　　近年来，随着中国经济社会的发展，城市化速度不断加快，一批批外来打工者，背井离乡来到城市，形成流动人口的高峰。
　　据一份资料的不完全统计，截至2004年，全国流动人口已达到一亿六千万，超过了全国人口总数的十分之一。流动人口的增加对现有的户籍管理制度、劳动就业制度以及社会保障制度等带来一定的冲击，也对传统的人口和计划生育工作的管理模式和服务模式提出了现实的挑战。
　　由于进城务工的外来人口中绝大多数是中青年，其中大部分人正处于育龄期。有些流动人员受重男轻女旧的传统观念的影响，持着一种在外两头管不到，可以逃避计划生育的心态，做起了“超生游击队”。据省计生委的一份资料不完全统计，近年来外来流动人口违法计划生育占违法生育率的90%以上。
　　“为了管好流动人口的计划生育工作，我们真是花了很大的工夫。”湖州市计生委主任徐加华说起这件事真是百感交集。湖州市是全国计生的先进单位，为了管理好流动人口的计划生育，湖州市先后建立了公安、劳动、计生“一证式”、“一站式”管理，外来人员自治管理和出租户集中管理的“三种模式”。
　　“近年来，政府虽然明确了外来人口纳入现居住地管理，但由于流动性大，某些考核指标很难落实到位。有个别的外来民工其实已经在家乡生了两个或者好几个孩子了，可还是拿着没有生育过的假证明，我们根本没办法证实他们真实的生育情况，许多人连身份证都是假的。”徐加华坦陈了这项工作让他们感到头痛客观原因。
　　正如徐加华所言，检查组发现，虽然早在1998年9月国家计划生育委员会已经出台了《流动人口婚育证明管理规定》，明确规定，18至49周岁的公民，在异地住30天以上的务工、经商人员，必须要在流动人口户籍所在地的县级计划生育行政部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处办理婚育证明。但是一些外来流动人员，往往是利用流动性大、监管部门难管理、户籍地和居住地管理脱节的“空档”，不办婚育证明。还有一些用工单位、企业业主只重视生产，对外来人员计生工作不重视，招收女职工时不按规定检查婚育证明。少数的流动人员常常是违法怀孕后，一旦被计生部门发现，就不停地迁移住所。有的外来人员为了达到生儿子的目的，躲在偏僻的出租房里，几个月不出门、不露面，计生人员上门检查也根本不开门。等到孩子快要出生了，计生部门想做补救措施就难了。
　　“他们跟你玩猫捉老鼠游戏，往往是你进他退，你找他藏，违法生育后很难发现，有的人甚至在外地违法生育了七八年家里还不知道。你找不到他们，又不能破门而入，真的拿他们没办法。”温州市的一些基层的计生干部说起这档事忧心忡忡。
　　据了解，2005年，仅温州市永嘉县查处的1842例违反生育的案例中，就有1732例是流动人口所为。
　　浙江，作为一个计生工作走在全国前列的省份，如何有效管理好流动人口的计划生育工作已成为社会关注的热点问题。对此，有关人口与计划生育的专家认为，对外来流动人口的管理必须实行现居住地管理，现居住地必须对外来育龄妇女与本户籍人口一样，实行三同：“同宣传、同服务、同管理”，坚持查验婚育证明，以便掌握动态变化，对外来孕妇要及时查验生育服务卡，对没有证件的对象要分清情况，采取措施实施补救。同时，政府必须要严格执行对外来流动人口计划生育工作考核机制，并以此纳入政府管理目标，以提高计生工作者及各部门的责任意识，严格杜绝外来流动人口计划外生育现象的发生。企业法定代表人必须对外来人口严格管理，雇用时，必须查验流动人口计划生育婚育证明，对无婚育证明的流动人口，用工单位不得录用。与此同时，工商部门在办理企业营业执照时必须与计生办搞好协调，紧密配合，以便现居住地计划生育管理，更趋规范化。
　　针对我省一些地方出现的流动人口管理难的问题，检查组在检查中也严肃指出，要把人们的生育行为规范到法制的轨道上来，用法律的强制力来约束人们的生育行为。各行各业、各个部门要形成帮助、支持和配合的氛围，运用教育的、行政的、法律的、经济的、舆论的方法多管齐下，由党政、计生、司法、纪检、监察、民政、工商、房管等部门密切配合，形成计划生育管理与服务的网络，健全综合治理计划生育的机制，使违法生育的逃不脱处理，想违法生育的畏惧顾忌，合法生育的受到尊重，感到光荣。
　　
　　社会抚养费征收成为难攻的坚冰
　　
　　社会的文明和进步，使得千百年来“多子多福”的传统观念已基本破除，“重男轻女”、“传宗接代”等旧观念也有很大的改变。“少生优生，幸福一生”正在成为广大公民的自觉追求。可是在一些人的头脑里“重男轻女”的思想还是根深蒂固。
　　一些富人说：“我的万贯家财，没个儿子继承怎么办？”穷人说：“我们穷人，以后老了生活没保障，没个儿子怎么养老？”于是一些富人，生不到儿子不罢休；一些穷人也是不生儿子不停息。
　　殊不知，这种政策外的超生，却给国家和社会增加了许多负担，天经地义就应该向社会交纳社会抚养费。因为社会抚养费是根据计划生育法律、法规规定，向不符合法律、法规规定条件生育子女的公民征收的一项补偿性费用。征收社会抚养费是国家推行人口和计划生育工作的一项必要的经济限制措施。它对于有效控制政策外生育、确保人口计划顺利实现和维护计生家庭的合法权益，都具有重要意义。

　　可是目前，这种以经济手段制约政策外生育的作用，还没有充分显现出来，有关部门在征收社会抚养费的过程中，任凭鞋磨破，嘴说干也难撼“征收难”困境。
　　据有关资料表明，尽管上有国家的社会抚养费征收管理办法作准绳，下有省政府规范社会抚养费征收的专门文件作保障，可2005年全省30277件立案征收的社会抚养费案件，已征收的只有13934件，仅占总数的46%；应征金额为53678万元，已征收21303万元，仅占总数的39.7%。
　　“去收这个费的时候，那真叫难。收穷人的钱，他们要钱没有，要命一条。收富人的钱他们和你‘玩游戏’，也同样难。”说起征收社会抚养费，湖州市安吉县的计生干部一个个有一肚子苦水。
　　检查组了解到，眼下社会抚养费征收的过程中，常常遭遇以下五大难题：一是遇到“智慧”型的违法生育者。他们往往违法生育后编造是捡养的，帮亲朋好友带养的，或者编造小孩出生时间，编造亲戚的名字和实际住址；甚至搞假证明搪塞。二是对“碰硬型”的违法生育者征收难。这种人蛮横无理，在处理时，他们闭门不见，不理不睬，计生干部对他们讲理讲法不管用，以蛮制蛮又违反计划生育中的“五严禁”、“七不准”，因而在征收时时常常束手无策。三是对愚昧型违法生育的征收难兑现。这种人越穷越生，越生越穷，家里经济十分困难，对其经济处罚往往难以兑现，即使申请人民法院强制执行也无经济执行能力，因而生是要生的，钱是没有的，赖着超生，有些人甚至违法生育的上一个孩子处理还未兑现，又违法生育第二个孩子。四是对“投机取巧，避重就轻”型的违反生育者征收难。一些富人为了逃避实际该交纳的社会抚养费，变着法将收入隐瞒、压低，有的富人为了逃避高额的罚款，挖空心思到偏远的大西北生孩子，作为流动人口在异地交纳比浙江低几十倍的社会抚养费。五是在人民法院对违法生育对象进行社会抚养费强制执行时，被执行方的资金状况难掌握。有的人的存款是以亲戚名义存入银行的，有的是在外省外地存入银行的，难以掌握其存款资金的真实状况。有的房屋家具无法运到市场变卖，即使强制执行了也只能是一无所获，难以兑现。计生办收到的社会抚养费甚至还不如执行时开支的费用多。
　　对社会抚养费征收中的“五难”问题，计生执法部门分析了其原因，首先，有不少群众对交纳社会抚养费存在误解，认为这是计生部门的私自规定，是一种罚款。很少有人把交纳社会抚养费当作一种义务。其次是征收不规范。在实际操作中，部分基层征收人员没有依法征收，工作方法简单，随意性大，群众不服气，有怨气。第三是综合征收机制不完善，基层计划生育执法力量薄弱。不少地区还没有真正建立起征收社会抚养费的综合机制，只靠计生部门“唱独角戏”，其它相关部门当“观众”。
　　针对社会抚养费征收中遇到的困难，检查组提出，要采取多种形式，广泛动员宣传，营造浓厚的社会抚养费征收氛围。加大社会抚养费征收率低的综合治理，依法查处大案要案，保证计划生育政策法规的顺利实施。同时，要根据“一法三规一条例”的规定，抓紧出台计划生育公益金管理办法和社会抚养费征收办法，进一步加强制度建设。

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