司法执行难题何解

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　　对生效法律文书的执行被誉为司法守护社会公平正义防线的“最后一公里”，历来是人民法院司法工作的一个重要内容和重要环节。遗憾的是，受各种因素的影响，一段时间以来，执行难问题成为困扰人民法院司法工作的突出问题，也是人民群众反映强烈、社会各界高度关注的热点问题。执行难问题的存在，不仅严重损害了司法权威和司法公信力，更直接损害了申请执行人的合法权益，降低了人民群众的安全感、获得感，影响了人民群众对推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。
　　受阻的正义：“最后一公里”执行难题及其根源
　　执行难问题在我国由来已久，且形态各异。从执行实践来看，执行难问题大体上可以归为两类：一是“难执行”案件，即所谓“老赖”案件，指被执行人有财产可供执行或有履行能力，但由于各种主客观原因使得申请执行人的请求不能及时、全部满足。这类案件在司法实践中的大量存在，不仅直接损害胜诉当事人的权益，破坏社会诚信体系建设，而且严重践踏司法权威和法治尊严，因而，是执行的重点。二是“执行不能”案件，指因被执行人无财产可供执行或者无履行能力，导致申请执行人的执行请求不可能得到满足。故而，如何处置这类案件既是世界难题和世纪难题，也是人民法院执行工作中的难点和痛点。
　　执行难的成因错综复杂，是种种社会问题和矛盾纠纷交错叠加的结果。从司法的角度来看，我国的执行难既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。
　　主观原因。主要包括以下方面：一是执行队伍力量配备不到位，执行人员的能力素质不能满足执行工作需要，导致执行不力。二是执行工作规范性不足，执行环节的监督管理力度不够，诸如消极执行、选择性执行、乱执行等问题屡禁不止，执行环节的吃拿卡要、冷横硬推等违法违纪现象时有发生，影响了执行的公正与效率。三是现有执行体制机制不完善，立案、审判和执行等环节衔接不畅，评估拍卖等环节问题突出，制约了执行工作的有效开展。
　　客观原因。现阶段，造成执行难的客观原因主要有：一是执行依据和执行标的种类繁多，执行情况日益复杂，客观上增加了执行工作的难度。在执行实践中，各级人民法院不仅要执行自身作出的生效法律文书，还负责执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、境外法院的判决以及境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。对于后一类法律文书，一旦当事人对仲裁、公证行为产生争议或者被执行人提出不予执行申请或异议，就会直接影响执行工作的质效。同时，随着我国社会主义市场经济的发展，各种新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样，加之被执行人履行义务的形式除了金钱给付外，还包括赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女、腾退房屋等行为给付，这些新情况的出现均加大了执行中查人找物的难度。二是当前经济社会发展迅速，经济领域中的各类新旧问题、新旧矛盾交织重叠，大量涉及土地使用权、房产、股权权属争议，以及非法集资等涉众型群体性经济纠纷案件最终汇集到执行领域，客观上增加了人民法院执行工作的复杂性和艰巨性。同时，在执行实践中存在着大量的“僵尸企业”类案件和无财产可供执行的个人债务类案件，由于这些案件完全不具备执行条件，即使法院穷尽一切执行手段也难以执行到位，因此，往往使得执行工作陷入困境。三是与执行有关的法律和配套制度不够健全。一方面，我国尚未出台专门的强制执行法，执行实践中的很多问题缺少相应法律规定，导致执行工作无法可依；另一方面，我国尚未建立个人破产制度，与执行有关的救助制度也不完善，导致大量“执行不能”案件久拖不决，难以实现案结事了。此外，我国的社会诚信体系尚未有效建立，覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录相对缺失，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，再加上一些当事人法治观念和诚信意识不够强，规则意识淡薄，拒不履行生效法律文书，有的甚至通过虚假诉讼等方式达到拖延执行的目的。
　　基本解决执行难：实现破解执行难的阶段性目标
　　为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的要求，践行司法为民宗旨，最高人民法院在十二届全国人大四次会议上作出了“用两到三年时间基本解决执行难问题”的庄严承诺，确立了破解执行难问题的阶段性目标，即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制；人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除；无财产可供执行案件“终结本次执行”的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决；有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。
　　为实践这一承诺，三年来，各级人民法院坚持内外兼修，在相关部门的支持和配合下，全力以赴，着力解决群众关心的突出问题，建立执行联动、失信惩戒等机制，探索创新执行体制机制，在如期实现“基本解决执行难”目标的同时，积极推动中国特色社会主义执行体制机制的初步形成，促进我国法治建设和诚信社会建设。
　　第一，解决被执行人规避执行、抗拒执行问题，破解“老赖”欠债不还难题。一是借助现代科技，推进网络查控系统建设。最高人民法院与公安部、人民银行等16家单位和3900多家银行业金融机构联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品等信息，基本做到对被执行人主要财产形式和相关信息的 “一网打尽”式覆盖，实现执行查控方式的根本变革。二是推进联合惩戒体系建设，促使失信被执行人主动履行义务。2016年以来，最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件，推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制，采取11类150项惩戒措施，对失信被執行人担任公职，以及出行、购房、投资、招投标等进行限制，形成“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局，促使其自觉履行义务。
　　第二，规范终结本次执行程序的适用，破解无财产可供执行案件难题。针对执行不能的案件，探索推进以下解决路径：一是以“终结本次执行”方式的结案。对于穷尽一切手段、仍未能发现可供执行财产的案件，宣告“终结本次执行”，将案件列入“终本案件库”予以管理。同时，为避免“终结本次执行”的滥用，严格限定无财产可供执行案件的条件，明确了恢复执行程序的情形。二是依法有序分流、解决“终本案件库”中的“执行不能”案件。其中，对于因“僵尸企业”而形成的执行不能案件，积极推进执行转破产工作，从根本上化解执行难题。对于个人无力偿还债务而形成的执行不能案件，通过加大司法救助力度，引入社会救助、商业保险等方式，对因债权不能实现而导致生活陷入困境的申请执行人进行救助，有效化解矛盾。 　　第三，强化执行管理，规范执行活动。党的十八大以来，最高人民法院狠抓執行规范体系建设，共出台55项重要司法解释和规范性文件，尤其是2016年以来，密集出台涉及财产保全、财产调查、执行和解、执行担保、先予仲裁等37个重要司法解释和规范性文件，发布规范执行行为的“十个严禁”，严密执行规则体系，有效约束和规范执行权。此外，为有效破解执行财产变现难题，克服传统司法拍卖方式的弊端，在全国范围全面推行网络司法拍卖，斩断不法利益链条，实现拍卖环节违纪违法“零投诉”，并升级了中国执行信息公开网，全面公开执行流程信息，确保执行工作在阳光下运行。
　　第四，深化执行体制机制改革，促进执行工作可持续发展。为加强立案、审判、执行、保全等环节的有机衔接，最高人民法院先后批复了广东等地法院试点方案，推进审执分离改革，出台立审执工作协调运行的意见。同时，为探索执行不能或者整体执行不能类案件的解决路径，2018年底和2019年初，最高人民法院先后批准在深圳、北京、上海三地成立破产法庭，进一步推动完善执行转破产案件的体制机制建设。
　　破解执行难：让天下不再有难执行的案件
　　在如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标后，为继续破解执行难，推动中国特色社会主义执行制度的完善与发展，真正实现“让天下没有难执行的案件”这一目标，需要坚持问题导向，立足顶层设计，构建科学合理的执行制度，进一步完善相关配套制度，确保执行工作严格依法进行。
　　一要加强执行立法。按照党的十八届四中全会部署，加快制定实施强制执行法，设立被执行人主动报告制度，允许法院主动启动强制执行程序，简化民事执行程序的流程环节，将执行不能的案件依法转入破产程序，对于既未在判决规定期间履行，又拒绝在法定期限内报告履行情况、主动申报财产或申报财产不实等情形可依法追究刑事责任等，最大限度地增加失信被执行人的违法成本，以有效控制强制执行案件的增量。
　　二要完善配套制度。对于执行实践中大量存在的执行不能案件，应通过制度设计畅通出口。具体路径有二：其一，对于个人因无财产可供执行而形成的执行不能案件，借鉴国外的先进经验，推动建立个人破产制度，在最大程度兼顾债权人和债务人利益，有效化解社会矛盾的同时，为“执行不能”案件提供司法退出路径，解决此类案件的执行难问题。其二，对于企业法人因无财产可供执行而形成的执行不能案件，进一步完善现有的破产制度和机制，将案件转入破产审判程序，通过破产审判消解此类案件，为解决执行难问题提供体制机制保障。其三，借鉴域外先进经验，进一步健全完善执行救助制度和司法救助保险制度，确保涉民生案件中的困难当事人能够依法得到救济。
　　三要继续加强社会诚信体系建设。完善失信被执行人信用监督、警示和惩戒体系，实现联合惩戒体系的全覆盖，形成不敢逃债、不能逃债、不愿逃债的制度体系。
　　四要坚持依法执行。坚持以正义的方式实现“最后一公里正义”，在全面依法治国的背景下，破解执行难问题本身就蕴含着要依照法定程序和法定方式开展执行活动之意。为此，各级法院在执行工作中，不仅要确保执行程序、执行内容、执行手段和方式的合法正当性，还应切实处理好以下问题：一是保障案外人的正当权益问题。严格区分公司财产和企业家个人财产，在处理企业案件时谨防牵连企业家个人财产及其家庭成员财产。在处理涉案当事人财产的时候，要注意区分其个人财产与家庭成员财产，维护和保障其家庭成员的正当权益。二是保障被执行人正当权益问题。人民法院在强制执行被执行人财产过程中，除了应当保留被执行人的生活必需品外，还应当依法保障被执行人的信息安全。在公布失信人名单信息时，一方面，要注意合理控制发布信息的内容；另一方面，要注意防范将不符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；对于已经纳入失信被执行人名单的，要严格遵守有关删除、撤销、屏蔽被执行失信人员名单的规定；对于有失信期限的失信被执行人名单信息，失信被执行人履行完毕的，应当依照有关规定提前删除失信信息。三是处理好依法惩治被执行人与拒不执行判决、裁定罪的适用问题。在依法惩治失信被执行人时，要恪守刑法谦抑原则，准确适用法律条款和政策，严格把握罪与非罪的界限，避免将一般违法违规行为上升为犯罪行为，防范因刑法的滥用误用而侵犯被执行人的正当权益。
　　（摘自《人民论坛》2019年5月下。作者为最高人民法院中国应用法学研究所研究员）
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