“双一流”大学建设背景下地方本科院校教育经费管理探讨
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摘 要：地方本科院校在培养人才、服务地方经济建设过程中发挥着重要作用。近几年，尽管政府加大了对地方本科院校教育经费的投入，但随着“双一流”战略的实施，地方本科院校发展面临着新的机遇和巨大的挑战，教育经费投入与建设需求的矛盾依然突出。为实现地方本科院校在“双一流”建设大潮中稳步发展，需要抓住政策机遇，提高经费收入总量;建立经费投入优先机制，重点资助优势和特色学科发展;实施经费投入动态管理，强调效益优先。
关键词：教育经费;管理;本科院校;特色学科
中图分类号：G648.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）19-0193-03
地方院校在我国高等教育体系中占有非常重要的位置，在服务地方经济发展中发挥着重要的作用。然而，由于地方院校自身的特点，教育经费投入一直远远落后于中央部属高校。新建本科院校教育经费筹措渠道主要来自于财政收入、市政府贴息、教育事业收入、教育贷款、社会捐赠收入和其他收入。在此基础上，提出了发挥政府的主导作用和学校主体作用，加强校企合作、以基金形式建立高校学生资助经费投入[1]，以及建立发展高等教育债券募集资金[2]等途径增加经费投入，充分反映了地方本科院校在资金筹措上寻找新渠道。在“双一流”建设背景下，凸显政府将重点加大对一流大学与一流学科建设的投入，推动优势学科的快速发展，同时“双一流”建设的号角给地方院校的发展带来了新的机遇与挑战。教育经费的投入是高校发展的基础，地方本科院校经费不足是制约其发展的主要瓶颈。地方本科院校在“双一流”建设大环境下，如何抓住机遇，发挥自身优势，转变资金投入模式，构建教育经费的投入长效机制，增加教育经费的投入和科学管理对实现自身快速、健康与可持续发展具有重要的意义。
一、地方本科院校教育经费收入管理情况
1.教育经费投入总量呈递增趋势，但增长率放缓。地方普通高等本科学校的建设与发展离不开经费的支撑。通过对2010—2017年中国教育统计年鉴的相关数据进行统计分析，发现湖南省地方普通高等本科学校自2009—2016年教育经费总收入呈上升的趋势。其中，2011年增加的幅度最大，是2010年的1.47倍，2016年的教育经费投入达到171.75亿元是2009年的2.04倍，但是2012—2016年增长率仅为5.3%，其增长的速度放缓。2009—2016年间，政府投入从28.72亿元增长到94.77亿元，其增长率达230%，而非政府投入从55.47亿元增长到76.97亿元，增长率为38.7%。这主要受益于2010年发布的《湖南省建设教育强省规划纲要（2010—2020年）》和2016年《湖南省建设教育强省“十三五”规划》为地方本科院校教育经费投入确定了目标，各项制度确保了教育经费的投入总量呈现上升趋势。
2.教育经费收入结构主体发生变化，由过去非政府投入转变为政府投入。目前，地方本科院校教育经费的收入主要来自于政府投入和非政府投入（民办学校中举办者投入、捐赠、事业收入、其他教育经费）。2009年和2010年湖南省地方本科院校教育经费收入中政府投入分别占34.1%和37.1%。而在2011年二者基本各占一半，2012—2019年政府投入经费占地方本科院校教育经费总收入53.9%～58.9%。在此期间，非政府投入的比重降低，政府投入的主导作用较强。由此可见，2011年是地方本科院校教育经费收入结构变化的分水岭。2009—2016年间学杂费占非政府投入的65.6%～71.3%，反映了地方本科院校中学杂费是非政府投入的主体，而社会捐赠在2009—2016年期间投入为513.6万～5 467.7万元，平均大约2 783.9万元，仅占非政府投入0.41%。地方本科院校教育经费由政府投入为主的格局已经形成，充分体现了政府办学。
3.地方本科院校教育经费收入远低于中央属普通高等本科院校。政府对教育的投入力度逐渐加大，但对不同类别的学校差异明显。教育经费的投入直接影响教育经费的支持，因此，通过生均财政预算支出和生均经费支出这两个指标反映地方本科院校与中央属普通高等本科院校教育经费投入的差异。地方本科院校和中央属普通高等本科院校的生均财政预算支出差异明显。2009—2016年湖南省的中央属普通高等本科院校生均公共财政预算教育经费支出从14 117.84元增加到26 775.55元，而地方本科院校生均预算内教育经费支出从6 530.42元增加到13 849.38元。中央属本科院校的生均公共财政预算支出基本上维持在地方本科院校的2倍，2016年生均经费相差12 926.17元。地方本科院校受到政府的投入力度远远低于中央属本科院校。2016年中央属普通高等本科院校的生均经费支出为43 760.72元，而地方本科院校的生均經费支出仅为22 072.69元。可见，地方本科院校在政府投入方面还有其他途径的收入经费远远低于中央属本科院校。
二、“双一流”建设为地方本科院校经费管理提供了机遇与挑战
1.“双一流”战略为地方本科院校教育经费收入途径提供了新思路。党的十九大报告明确要求，“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。”2015年国务院出台的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》指出，“211工程”“985工程”等重点建设项目“存在身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题”，明确要破除身份固化，促进公平竞争，注重特色发展，鼓励和支持不同类型大学和学科差别化发展，鼓励高校根据自身实际，合理选择“一流”建设路径[3]。2018年由湖南省教育厅、财政厅、发改委研究并批准的湘教通[2018]469号文件公布的湖南省高等学校“双一流”建设项目名单可以看出，有些地方本科院校的应用特色学科仅有一个，但是并不意味着这种格局是固定的。“双一流”建设指导思想并不是均衡发展，而是对优势、特色学科重点扶植优先发展。然而，地方本科院校是为地方培养人才、开展科学研究的专业化社会组织，是地方经济社会发展不可缺少的智力支撑点。因此，地方本科院校要瞄准所服务区域、行业的发展需求，大力发展具有地方特色的学科专业，按区域需求建立紧密对接产业链、创新链的专业体系，形成特色专业集群;推动横向科研项目的开展和科研成果转化，着重培养学生实践能力，让知识与科技更好服务地方经济社会，在产学研一体化中，实现高校与地方经济社会协同发展[4]。地方本科院校在一指导思想下，要转变观念，改变过去过于依赖政府的教育经费投入，要不断通过“产教融合、校企合作”，加大与企业的合作办学、开展科技联合攻关不仅可以获得教育经费支持，同时推动了学科建设与发展。这样通过一段时间的发展，就可以培育更多的优势学科，可以进入下一轮竞争特色学科或一流学科的评选，从而获得建设经费。 2.“双一流”建设使地方本科院校教育经费收入与建设需求的矛盾更加突出。在“双一流””建设的大环境下，地方本科院校将建设目标定为地方高水平大学。要建设高水平大学无疑将要在基础设施等硬件和软件上加大投入。基础设施的完善、图书资料的增容、教师队伍的提升、教学资源的建设都需要大量经费的投入。在举国上下进行“双一流”建设大潮中，地方本科院校教育经费收入与需求的矛盾更加突出，主要表现在三个方面：第一，人才之争，增加了教师队伍建设费用。“双一流”建设大潮使得智力资源的竞争显得更加突出。众所周知，结构合理高水平的师资是建设高水平大学的有力保障。虽然地方本科院校的教学生态远落后于部属院校，但还是通过不同方式努力争取优秀人才。从2019年地方本科院校出台了系列人才招聘方案，2019年某地方本科院校引进博士的安家费从2017年的17万～25万元提高到48万～60万元，这些举措充分显示了各地方本科院校争夺人才的决心和力度。这无疑增加了学校的经费支出。第二，地方本科院校特别是新升格的院校，在平台保障和硬件设施等无法满足建设高水平大学的内在需求，需要投入大量的建设经费。第三，缺乏一流科学家、学科领军人物和高水平创新团队，因此在承担国家重大战略需求的重大课题方面缺乏竞争力，难以获得资助而减少了教育经费的收入。由于地方本科院校教育经费来源渠道窄[5]，政府的投入有限，因此地方本科院校的教育经费收入与建设需求的矛盾更加突出。
3.“双一流”建设为地方本科院校教育经费管理提出了新的挑战。“双一流”建设如火如荼地进行，地方本科院校在新一轮的竞争中表现如何，其中最关键的是如何争取和利用好教育经费，使其发挥最大效益。自2011年以后地方本科院校的教育经费投入主体由过去的非政府为主转换为政府为主。但是，政府投入量基本上维持一个相对稳定的水平，随着“双一流”建设的推进，政府对地方本科院校的投入增加的幅度有限，如果地方本科院校仍然维持过去的收入结构，那么教育经费收入与建设需求的矛盾难以化解。因此，地方本科院校必须要有经费紧迫感、危机感，在国家信贷紧缩的环境下，只有靠自己谋出路，开源节流，积极争取国家相关专项项目和资金支持等方式，多渠道筹措资金。同时，根据“双一流”战略将有限的资金投入到优势学科和关键建设上，确保资金发挥最大的效益。
三、优化地方本科院校教育经费管理的策略
1.抓住政策機遇，提高经费收入总量。尽管近几年政府加大了教育经费的投入，但地方本科院校经费严重不足与经费需求大的矛盾在一定时间内仍然突出。“双一流”“内涵式发展”和“转型发展”的高等教育改革推动着地方本科院校发展必须与时俱进。湖南省人民政府关于印发《湖南省全面推进一流大学与一流学科建设实施方案》提出，“完善政府、高校、社会相结合的共建机制，形成多元投入、合力支持的格局。”这一方案明确指出，地方本科院校要充分发挥自身的资源优势，深化与企业开展合作。通过校企合作，不仅可以增加学校的科研经费资助，同时可以为学生提供实训平台，降低学生的实习教育成本，间接地增加学校的收入。另外，地方院校服务地方经济发展，那么科研对接地方需求，将科研成果转化为生产力，提高科研资源的利用率，同时也提高科研效益。通过PPP等融资模式扩大社会合作，发挥校友会作用，吸纳校友捐助、社会捐赠，健全社会支持长效机制，多渠道汇聚资源，增强自身发展活力。
2.建立经费投入优先机制，优先资助优势和特色建设学科发展。根据“双一流”战略指导思想，突出优势学科的重点建设，而不是各个学科均衡发展。因此，地方本科院校必须根据自身的特点建立经费投入机制，确保现有优势学科和特色学科的建设资金得到保障。首先，优先师资队伍建设经费投入，提高师资质量。一流学科建设离不开一流师资，优先加大师资队伍建设与培养经费的投入，同时加强“双师型”教师的培养投入是一流学科和特色学科建设的先决条件。其次，坚持“有所为，有所不为”的建设理念，优先加大特色学科和优势学科的建设经费投入。地方本科院校各个学科发展参差不齐，优势学科、特色学科不明显，需要根据上级主管部门制定资源配置方案的要求，结合自身资源特色与地方需求，合理配置教育资源，进行精准定位，确定重点扶植发展对象。在经费投入上可以抓住少数几个学科进行重点建设投入，支持的学科方向必须体现在本学科领域发展的前瞻性、科学性、创新性，以激发学科生态动力，提高学科竞争优势[6]。最后，加大创新人才培养实践基地建设的投入。人才的培养是高等院校的基本任务，“双一流”建设的核心是人才培养。地方本科院校在创新人才培养实践教学探索了许多行之有效模式。其中，创新人才实践基地建设占有非常重要的地位，不仅可以服务于教学实践，同时也是大学生开展科技创新和就业的重要场所。
3.实施经费投入动态管理，强调效益优先。“双一流”建设要求地方本科院校从过去“管理大学”到“经营大学”的转变。在经费投入上“以绩效为杠杆”的绩效评价机制，建立激励约束机制，鼓励公平竞争，在公平竞争中体现扶优扶强扶特[7]。这种竞争投入机制需要加强对经费使用的全方位管理与监控，确保公平竞争。“双一流”背景下，全面推行以“项目为主体”教育经费投入模式，进行精细化管理，加强和改进项目经费预算论证，定时进行经费使用绩效评价，同时建立健全监管机制，并主动接受社会监督，确保教育经费规范使用、发挥效益。建立投入经费的效益评估奖惩制度，对经费投入实施动态管理，充分发挥竞争效应。
参考文献：
[1] 董欢.新建地方本科院校教育经费筹措渠道研究[D].太原：山西大学，2014.
[2] 刘洁，吕宜之.国外高等教育经费筹措方式的发展趋势及经验借鉴[J].浙江工商职业技术学院学报，2018，（4）：62-65.
[3] 汪涛，李尧远.地方高校的“一流”建设：机遇、挑战与方略——基于“双一流”战略的视角[J].新西部：理论版，2017，（4）：121-122.
[4] 赵君.学习贯彻十九大精神 推动地方本科高校发展[EB/OL].人民网，2017-12-11.
[5] 谢玉龙.地方院校融资开拓及财务管理思考[J].经济研究导刊，2013，（18）：201-202.
[6] 李成学，潘艳莲，郭建芳，等.“双一流”背景下地方高水平大学建设的思考[J].高教学刊，2018，（6）：13-15.
[7] 李斌琴.“双一流”建设中地方高校管理要实现“四个转变”——基于组织社会学新制度主义的视角[J].大学教育科学，2018，（3）：71-78.
[责任编辑 陈 鹤]
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