浅析垃圾焚烧发电BOT项目因提标改建提前终止补偿的解决方案

来源:用户上传      作者:李太祥

　　 摘要：近年来，城市生活垃圾日益增长，民众对生活环境的诉求日益提高。垃圾焚烧发电企业原产能不足，机器设备超负荷运转，政府垃圾外运导致财政支出激增。在此情形下，部分地区的政府向企业提出拆除原有旧的BOT项目，采用目前先进的生产设备及工艺进行重建的要求。随之而来的问题就是当原有BOT项目的特许经营期还没有结束时，项目提前终止时政府应如何对企业进行补偿。文章以晋江市生活垃圾焚烧发电项目即创冠环保（晋江）有限公司（以下简称“创冠晋江”）为例对该问题进行分析。在现有BOT项目采用NPV法测算项目收益的基础上，以资本资产定价模型为基础，分析企业应获得的补偿，以为企业未来与政府进行谈判提供决策参考。
　　 关键词：BOT;提前终止;资本资产定价模型;补偿方案
　　 一、BOT项目提前终止的一般原因及补偿条款
　　 BOT（build-operate-transfer）即建设—运营—转让模式，即社会投资者自筹资金建设，并在规定的特许经营期内运营该项目，风险与收益自行承担，在特许经营期满后将项目整体无偿移交给政府。BOT模式能够有效解决政府资源丰富而无运行管理经验及减轻财政负担，同时企业拥有丰富的运营管理经验而资本投资渠道少的矛盾，具有广阔的发展情景。
　　 一般来说，BOT项目提前终止的原因主要有：a.政府违约;b.企业违约;c.法律、法规、规章的变化;d.其他不可抗力因素;e.企业运营管理不善政府进行回购（视为企业违约）;f.项目被收购;g.其他原因。其中，a、b、d、e、f这些原因造成的项目提前终止的补偿计算方式一般比较容易在BOT合同当中明确约定，目前一般采取以下方式计算：
　　 1.因企业违约，政府给予的补偿=资产账面净值*80%*距离特许经营期限届满的年限/特许经营期;
　　 2.因政府违约，政府给予的补偿=资产账面净值*120%*距离特许经营期限届满的年限/特许经营期;
　　 3.因不可抗力因素导致，府给予的补偿=资产账面净值*距离特许经营期限届满的年限/特许经营期。
　　 实践中不同地区不同的项目，上述补偿条款中资产账面价值的补偿比例会有些许差异，但总体差异不大，故本文将不再对上述原因导致的项目提前终止的补偿条款进行分析。对于c、g这两条原因导致的项目提前终止的补偿，多数BOT合同当中一般采用定性的条款，由双方协商确定，本文将着重对此进行分析研究。
　　 二、创冠晋江提标改建项目补偿谈判
　　 （一）创冠晋江提标改建项目概述
　　 随着晋江市经济的快速发展、人口的快速增长和垃圾收集系统的不断完善，垃圾的产量也在快速的增长。根据相关数据统计显示，目前晋江市每天产生的生活垃圾量为2135t/d，中期（到2020年）垃圾量将达到2271.50 t/d，远期（到2030年）将达到2482.70t/d。现有晋江市垃圾焚烧发电厂日焚烧处理量1800t/d的规模已经无法满足现有垃圾处理量的需要，本地垃圾外运处置的财政支出大幅增加。另一方面，由于一期建设的4台250t/d垃圾焚烧炉运行年限已经较长，长期超负荷运行，无法进行计划性检修，进行根本性的提升改造已是必然趋势。
　　 经晋江市市政园林局与创冠晋江协商，双方于2017年签订了对晋江市垃圾焚烧发电综合处理厂进行提标改建的框架协议：提前终止一期BOT项目，拆除一期工程原有4×250t/d機械炉排垃圾焚烧炉+2×N7.5MW凝汽式汽轮发电机组;新建焚烧处理规模1500t/d生活垃圾（含100t/d干化后的污泥）机械炉排垃圾焚烧炉+1×N40MW凝汽式汽轮发电机组，保留原有二期2×400t/d机械炉排垃圾焚烧炉+1×N20MW凝汽式汽轮发电机组。本期提标改建项目完成后，全厂生活垃圾总焚烧处理规模达到2300t/d（含干化后的100t/d污泥）。
　　 （二）提前终止补偿谈判政企双方的主要矛盾
　　 1. 企业诉求
　　 创冠晋江及集团管理层原先的补偿谈判方案认为，近三年来瀚蓝环境已经投入了1亿元资金对一期设备进行大修技改，取得了明显的经济效益与环保效益。近3年来创冠晋江年均主营业务收入13600万元，净利润3227万元。其中一期项目平均主营业务收入为7616万元，平均净利润1807万元，净利润率为23.73%，净资产收益率为32%。项目运营管理水平经验丰富，未来将会持续获得稳定的收益。一期项目2003年投产，2005年投产运行，特许经营期现截至2035年12月31日，如按计划2020年底拆除，则会失去未来15年的收益。企业要求的补偿包含四部分：
　　 A、拆除时点企业厂房及设备的账面净值;
　　 B、原一期BOT项目终止时剩余特许经营期预测的净现值（NPV）;
　　 C、提前终止时点企业还未收回的一期全部初始投资（若有）
　　 D、原一期BOT合同拆除时支付的费用大于取得收入部分的差额（若为负数，则减少其他补偿款）
　　 2. 晋江市市政园林局意见
　　 （1）创冠晋江一期BOT项目虽然提前终止，但新的项目建成后，将较以前一二期项目整体新增处理生活垃圾500吨/天的产能，故企业因一期BOT合同终止损失的一部分政府已经在新的BOT合同中通过产能增加给予了补偿。企业在要求补偿时，首先需扣除新增500吨产能带来的收益，厂房及设备按BOT协议本就属于政府资产，无需在项目提前终止时进行补偿。即政府应补偿的收益为：
　　 原一期BOT项目终止时剩余特许经营期未来NPV-新增500吨产能产生的NPV
　　 （2）站在政府的角度来看，一期项目提前终止后，企业已无需运营原项目，企业的运营风险为零。若以剩余期间全部净现值作为补偿，通过政府部门审批的可能性几乎没有，应当以剩余期间的全部净现值按一定比例予以补偿。 　　 3. 解决方案及拟采取的措施
　　 （1）创冠晋江提出的补偿中，第A条中，由于项目投资的成本包含了厂房及设备的成本，这部分成本将通过项目在特许经营期的收益来弥补，故项目提前终止后剩余期间的NPV中已经包含了对设备及厂房的价值补偿，这一点通过NPV法计算项目收益中的营业现金流量的计算公式也可以明显看出：营业现金流量=税后净利+折旧。
　　 （2）政府部门提出的观点（1）中，类似于项目投资收益中的关联影响，即新项目产能增加对原项目造成的影响。但现金流量相关性的关联影响是指共存项目之间，而创冠晋江的提标改建项目与原一期项目属于互斥项目，即新项目的建设伴随着的是一期项目的提前终止，所以观点（1）是错误的。互斥项目的收益测算，应当考虑的是企业为了提标改建项目为付出的机会成本，此时的机会成本正好就是企业放弃的一期项目提前终止后剩余期间的NPV。因此，应需请主管部门安排协调财政局有关部门参与补偿谈判。
　　 （3）政府部门提出的观点（2）中，缺陷是以剩余期间的全部净现值按一定比例予以补偿，但补偿比例没有确定，也没有定量的计算方式。企业采用NPV法来确定补偿金额，即以项目终止后剩余特许期内净现值要求的补偿中，包含了项目的无风险收益与风险溢价收益两部分。而一期项目提前終止后，企业已无需运营原有项目，企业的项目风险为零。此时若仍以项目终止后剩余特许期内净现值要求补偿，企业相当于无风险的获得了全部无风险收益与风险溢价收益，这显然是不合理的，与NPV法测算项目收益的理念也是矛盾的。而且，企业要求以项目剩余特许期内净现值确定的补偿金额来向政府提出补偿申请，行业内还没有成功的案例。此种情形下，企业需要主动做出一定的让步，放弃部分超额回报。
　　 （4）如果以上政企双方的观点基本达成一致后，由于企业申请的补偿放弃了一部分在剩余特许经营期的收益，股东初始投资获得的实际收益将会小于其投入资本时期望获得的收益。所以在补偿谈判过程中，企业管理层应与决策层及股东进行良好沟通，取得董事会与股东的谅解与支持。
　　 三、补偿公式的确定
　　 （一）项目提前终止时企业已收回全部初始投资的补偿计算公式
　　 BOT项目投资在特许经营期的收益预测一般采用NPV法，采用的折现率为企业加权平均资本成本，即Rwacc=E/（E+D）*Re+D/（E+D）*Rd。
　　 其中：Rwacc为企业的加权平均资本成本;D为企业负债的市场价值;E为企业权益的市场价值;Re为股权资本成本;Rd为债务资本成本。
　　 从上述公式可以看出，BOT项目投资的收益由两部分组成，一部分是无风险收益，相当于无风险国债的利息收入，用于保障初始投资本金的收回及最低回报;一部分是风险溢价收益，即投资者对对高出无风险投资要求的风险补偿。如果在项目提前终止时，将项目剩余期间内的净现值NPV全部确认为补偿金额，即补偿金额包含剩余期间全部的无风险收益与风险溢价收益，基于企业资金的循环使用与再投资理论，企业已经收回的投资将投入到别的项目获的收益，至少可以存入银行获得利息收益。此时，再以剩余期间内的全部NPV确认为补偿金额时，无风险收益将会重复计算。所以，项目提前终止时企业真正损失的部分是剩余期间的风险溢价收益，企业向政府要求的补偿金额应该是剩余期间企业投资该项目还未收回的风险溢价收益。由于企业在项目提前终止时已收回初始投资，则：
　　 补偿金额P=项目提前终止后剩余期间NPV/（1+Rwacc）t-I*Rf*t/（1+Rf）t+（拆除支付的费用-拆除取得的收入）
　　 其中：NPV/（1+Rwacc）t为剩余期间NPV的现值之和折算到提前终止时点的现值;I表示该终止项目的总投资;t表示BOT项目剩余经营年限; I*Rf*t/（1+ Rf）t表示剩余期间的无风险收益折算到提前终止时点的现值。
　　 （二）项目提前终止时企业还未收回全部初始投资的补偿计算公式
　　 若项目提前终止时，企业仍未收回全部初始投资，则企业应当预测还需要多少年收回投资，假设企业在项目提前终止时预测还需要n年收回投资，通过上文对项目收益的组成分析不难理解，则项目提前终止后的整个剩余期间t年里只有（t-n）年项目获得了风险溢价收益。需要注意的是，若n年期间收回投资的现值超过了企业还未收回的初始投资，则（t-n）年期间项目获得了风险溢价收益还应当加上此部分差额。则：
　　 补偿金额P=企业未收回投资/（1+ Rwacc）n+收回投资后剩余期间的NPV/（1+ Rwacc）t+（收回投资期间的NPV-企业未收回初始投资）-I*Rf *（t-n）/（1+Rf）t-n+（拆除支付的费用-拆除取得的收入）
　　 需要注意的是，垃圾焚烧发电BOT一般会在BOT合同中约定企业在特许经营期到期的前两年，需对设备及厂房进行恢复性大修，以此来保证移交给政府的资产处于良好的状态，从而保障政府利益。由于项目的提前终止，企业将不需要再投入此笔费用，因此在考虑剩余期间的NPV时上述两种情况下均需要剔除此项因素的影响。
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