北京市“十三五”时期农业节水灌溉评价与未来发展趋势分析
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作者:魏巍
摘 要：以国家《节水型社会评价指标体系和评价方法》（GB/T28284-2012）为评价依据，结合北京水务规划任务目标及主要考核指标，评价“十三五”时期北京市节水农业灌溉发展的状况，探讨未来北京市节水农业发展趋势，得出两个判断：一是设施农业节水灌溉工程还有更大的发展空间，二是持续推进农业水价综合改革会做很多工作且任重道远。
关键词：节水农业;“十三五”评价;发展趋势;北京市
中图分类号：F327 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）21-0018-03
2019年是《北京市“十三五”时期水务发展规划》（以下简称《“十三五”水务发展规划》）与《郊区“十三五”水务发展规划》执行的第四年，农业节水进入了关键的发展时期，需要进行中期评估，研判形势、寻找问题，以更好地完成规划制定的目标与任务。本文评价北京市农业节水灌溉发展状况，探讨未来发展趋势。
一、北京市农业节水灌溉发展状况评价指标的选择
北京市农业节水灌溉发展二十多年评价节水灌溉效果，主要采用国家《节水型社会评价指标体系和评价方法》（GB/T28284-2012）提出的农业节水评价的两个指标：一个是农田灌溉水有效利用系数，即评价年作物净灌溉需水量占灌溉水量的比例系数;另一个是节水灌溉工程面积控制比例，即评价年节水灌溉工程控制面积占有效灌溉面积的百分比。节水灌溉工程包括渠道防渗、低压管灌、喷滴灌、微灌和其他节水工程。还采用《“十三五”水务发展规划》提出的农业生产用水量指标分析，评价主要采用生产用水、农业灌溉面积和节水灌溉工程面积指标进行评价。
二、农业生产用水量评价
（一）2018年农业生产用水量大幅度下降，实现了总量负增长，提前完成《“十三五”水务发展规划》考核指标
北京市农业生产用水近年来持续下降，2018年为4.18亿m3，达到了历史最低点，提前完成了《“十三五”水务发展规划》提出的农业用水在2020年控制在5.0亿m3内的要求。《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》的通知（京政办发[2017]32号）（以下简称《“两田一园”节水工作》）提出，2020年时，每年的农业生产用水量要降至4.5亿m3左右，这一新增加的目标也实现了。
（二）农业生产用水中的耕地灌溉用水量下降但其中的设施农业用水量上升
耕地灌溉用水是农业生产用水最大量者，也是用水大幅下降的最大贡献者。耕地灌溉用水量从2011—2017年的6.9亿吨下降到3.2亿吨，2017年较2011年下降率为54%。耕地灌溉用水量的减少为压缩农业生产用水做出了突出贡献。
耕地灌溉用水量中，水浇地和露地菜田在耕地灌溉用水中所占份额最大，降幅也最大，两者2017年较2011年的用水下降率均是62%。耕地灌溉用水量巨大的、急剧的减少，反映出农业用水结构调整背后政策因素的深刻影响。有两份重要政策文件需要提及，一是2014年，委市政府印發的《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（以下简称《调结构意见》）提出2020年时，粮食种植面积由2015年的125万亩减少到80万亩，退出高耗水作物;发展籽种田30万亩、旱作农田30万亩、生态景观田20万亩;菜田由59万亩增加到70万亩;果园种植稳定在100万亩;总计耕地面积330万亩。二是2017年，《“两田一园”节水工作》提出，收缩传统农业生产规模，加强设施农业建设。这两份文件进一步促进了北京市农业生产结构特别是种植业结构的调整，直接对农业生产用水结构的改变起了重大的推动作用。
耕地灌溉用水量中，设施农业的用水量降幅最小，且用水的绝对量2017年排在了第一的位置，占到了42%的份额。北京市自1998年开始发展设施农业，连续二十年把设施农业作为现代农业的建设平台常抓不懈。国民经济统计公报自2008年开始统计设施农业数据;2008年设施农业面积25.6万亩，实现收入28.2亿元;2018年，全市设施农业占地面积20.8万亩，设施产值51.7亿元。设施农业的大发展是用水量不断攀升的重要原因。同时，设施农业也是现代节水灌溉技术应用平台，值得深入研究。
（三）农业生产用水中的林果、鱼塘和畜禽用水都呈上升趋势
农业生产用水中的非耕地用水量呈缓慢下降趋势，内部结构实际呈现“一降三升”的特点，仅因为草地用水下降幅度巨大带动了整体下降态势，实际上林果、鱼塘和畜禽用水都呈上升状态。
三、农业灌溉面积评价
（一）农业灌溉面积特别是耕地灌溉面积逐年减少呈大幅度下降趋势已成定局
农业灌溉面积锐减的一个重要的原因是，与耕地面积不断减少密切相关。市统计局《北京市统计年鉴（2018）》数据显示，北京市2016年实有耕地面积324万亩，较1978年的643.5万亩减少了319.5万亩。耕地逐年递减导致农业灌溉总面积逐年减少且呈不断下降趋势，2017年较2011年灌溉面积减少了183万亩，下降率为37%。一是耕地灌溉面积占农业灌溉面积比重最大，下降幅度也最大，2011—2017年减少了142万亩，下降率为45%。二是有效实灌面积（水田+水浇地）从2011年的287万亩减少到2017年的148万亩，2017年较2011年下降率为48%。三是林地灌溉面积总体增加，2017年较2011年总体增加了20万亩，上升率为36%。
（二）农业节水灌溉工程面积评价
1.节水灌溉工程面积控制比例稳步提升，接近达到北京市“十三五”时期《水资源保护与利用规划》目标。节水灌溉工程面积控制比例平稳增加，2017年占灌溉面积的比例为95.9%。北京市“十三五”时期《水资源保护与利用规划》提出，农业节水灌溉工程面积控制比例要达到98%的水平。目前，距离这一要求还有细微的差距，仅差2.1个百分点，接近完成“十三五”98%的规划目标。考虑到2018年的统计数据尚未出来，加上还有一年的农业节水工程建设时间，应该不难完成规划考核指标的任务。 2.节水灌溉工程技术还以传统的低压管灌为主。农业节水灌溉工程面积还以传统的低压管灌技术为主，占到农业节水灌溉工程面积六成以上，喷灌和微灌等现代化的灌溉技术占节水灌溉工程面积比重不到三成。
3.农田灌溉水有效利用系数即将达到《“十三五”水务发展规划》限定目标。水利部、国家发改委印发的《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案的通知》（水资源司[2016]379号）提出，北京市在2020年时，“农田灌溉水有效利用系数”必须达到0.75%的标准。因此，《“十三五”水务发展规划》要求，2020年农田灌溉水有效利用系数需要达到0.75%的约束性指标;《“两田一园”节水工作》提出，2020年时，农田灌溉水有效利用系数要达到0.75%以上，具体到多少还没有明示。十年来，北京市为提高农田灌溉水有效利用系数进行了不懈努力，2018年达到0.739，距离“十三五”时期规划的约束性指标0.75还差0.011。这个差距的背后是工程配套措施的差距，包括田间工程配套措施、节水灌溉新型技术的应用及普及的差距，需要继续努力才能达到。
四、农业节水灌溉未来发展趋势分析
北京市农业节水灌溉取得了巨大成就，为节水型城市建设的发展做出了突出的贡献。面对水资源紧缺的矛盾，北京市对农业节水工作提出了更高的要求，还需要寻找差距与不足;节水农业在宏观、中观和微观层面上都有继续挖掘潜力的空间和努力的方向。上述的节水农业灌溉统计数据也反映出了一部分问题，而北京市农业未来要解决节水中的突出问题和矛盾，这也是节水灌溉今后的发展趋势点。
（一）设施农业节水灌溉工程还有更大的发展空间
设施农业节水灌溉工程是以采用现代工业、生物和电子计算机等多种技术在农业生产中的综合应用，最大限度地利用太阳能并利用其他能源，在局部范围改善或创造环境气象因素，为动植物生长发育提供良好的环境条件，在一定程度上摆脱对自然环境的依赖而进行有效生产的农业。它从优化的设施结构和完善的配套技术，到强化的生产标准，有一套完整的生产、经营和装备制造体系，把节水灌溉装备与农艺相结合、节水工程技术与生物技术相结合，最大限度地节水用水。
设施农业将设施、农艺、科技融为一体，构成北京市农业现代化农业建设的重要组成部分，近十年来得到长足发展。市统计局公布，2018年全市实现农林牧渔业总产值296.8亿元，其中设施农业产值51.7亿元，占总产值的17.4%;设施亩均效益实现2.5万元/亩，比上年提高2.2%。从设施类型来看，效益较高的温室和大棚产值占比有所增加，由上年的96.6%提高到96.9%。近年来，耕地用水量中设施农业用水所占比重不断上升，2017年排在42%的第一位。
《“两田一园”节水工作》把设施农业的节水放在了重要的位置中，提出设施作物每年用水量不超过500立方米/亩;积极推进高效节水灌溉工程（包括骨干基础设施、田间节水设施）建设;开展高效节水设备研发、技术攻关、技术集成、技术示范、技术推广、技术培训、灌溉试验。市农研中心统计，北京市从文件印发至今一直在持续推进设施农业建设，提升了 26 个蔬菜精品园区，改造提升了 11 个重点设施园。
北京市的設施农业节水灌溉工程有很大部分是以低压管灌为主，微灌主要在示范区和基地，农户就更少了;投资主要是政府投资。科技投入和水肥一体化做得也不够好，特别是农户投入产出比效益低，也限制了先进设备的采用。2017年前生产成本中水的费用很低，主要是电费，造成了用水浪费。节水灌溉设备也存在着问题，输水管材质量差、不能防老化防虫咬和寿命短，这些问题都会随着设施农业建设的力度加大及配套措施的完善加以解决。
近年来，北京市“设施农业高效节水技术研究与示范推广”项目组开展了高效灌水技术和智能用水监控技术的推广工作。它以“大型高精度称重式蒸渗仪”为技术手段，掌握了设施蔬菜、西甜瓜和草莓等十数种常见农作物的耗水规律，调控了这些作物的灌水定额、灌水次数、灌水频率，建立了这些作物的节水灌溉体系与灌溉方法。这项研究建立了设施农业微灌管网“30式逆向布置模式”，解决了设施作物平播、垄作倒茬导致滴灌系统利用效率低下的问题。同时，还开发出了适合农户使用的价格便宜的便携式土壤墒情监测仪，可以完成灌溉定时控制、定量控制和用水记录的工作。目前，相关推广工作在进行中。
未来设施农业节水灌溉还会有一个突破。就是以水肥一体化的技术应用为突破口，以微灌的方式包括滴灌、微喷、渗灌和小管流出的方式施行水肥一体化。这样做的好处是节水、节肥和节药，省时、省工、省费。
（二）持续推进农业水价综合改革任重道远
农业节水灌溉难以为继的难点之一在于用水无偿，投资无以回报。《“十三五”水务发展规划》提出，推进农业水价综合改革，建立农村用水收费制度、节水激励机制，实行农业用水精准补贴制度，推动农业水价综合改革。《调结构意见》《“两田一园”节水工作》《农业水价综合改革实施方案》三个文件明确提出，到2020年全面完成“十三五”规划提出的水价改革任务。北京市建立了由市领导牵头，水务、农业等相关部门为成员的联席会议制度和明确责任分工、层层抓落实、共同推进农业水价改革的工作机制。
2015年全市水价改革率先在房山区试点，并积累了较丰富的实施经验，随后水价改革工作在全市范围内展开。一是建立健全计量设施，这是水价改革的第一步。全市包括房山在内的13个涉农区范围内“两田一园”2 000个村，3.2万眼机井除关停了0.4万眼外，有两万眼机井均安装了农业灌溉智能计量设施，实现了以水计量收取水费。二是实行限额用水、建立水权制度，完善水价形成机制。农业用水全年定额设施农业500m3/亩、大田作物200m3/亩、果树100m3/亩的标准每户限额用水，这个用水指标分解到到各区、乡（镇）的农户。全市用水限额内的指导价（政府制定）0.251元/m3，各村“一事一议”确定本村的农业水价。超过限额部分的用水，粮食作物加收0.08元/m3，其他作物加收0.16元/m3。三是建立财政奖补机制。市财政对灌排骨干基础设施、田间节水设施和农业用水智能计量设施实行补助，管水员每月补助500元。市财政的专项转移支付资金分配直接挂钩各区考核指标。水价改革促进了节水灌溉工程的发展，农业生产用水大幅下降外，也强化了农村水务队伍建设。 农业水价改革取得了长足的发展，但还是有一些问题没有解决。一是还有8千眼机井没有完成计量设施的安装，二是精准补贴和节水奖励机制还没有进一步完善和落实。目前，全市主要农业节水灌溉工程全部由政府投入，田间节水工程也是政府补助，农业水价主要还是动力费、人工费、日常维修费等运营成本。全市农业节水灌溉工程每亩补助标准是50元，市财政支持25元，各区自筹25元。如何发挥阶梯水价、水权交易的市场化手段的作用，建立健全农业水价形成机制，还需要进一步研究。怀柔、密云等10个涉及“两田一园”的农区相继出台了农业水价综合改革方案，各区政府负责制定本区农业水价政府指导价，还需要进一步研究执行中的问题。
现在距2020年不到两年的时间，完成农业水价改革的任务非常艰巨。今后还有许多开拓性的工作要做，比如要继续总结各区的经验，加强指导，深化改革，不断创新，出台更适合本地区发展的政策来。还有一条重要的工作要做，就是需要督导检查，完善政府多部门的配合机制。北京市农业节水灌溉工程继续推进，需要政策支持，需要科技支撑，需要资金投入，更需要农民群众把“要我节水”转化为“我要节水”，才能取得更大的成效。
参考文献：
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[3] 北京市人民政府办公厅关于印发《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》的通知（京政办发[2017]32号）[Z].2017.
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[5] 北京河北农业水价综合改革进展情况、存在问题及下一步建议[EB/OL].财政部网站，2018-06-20.
[6] 北京市2018年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].北京市统计局—國家统计局北京调查总队网站，2019-03-20.
[7] 北京市统计局.北京市统计年鉴（2018）[K].2019.
[8] 北京市农研中心.北京市农村经济发展报告（2017年）[R].北京：中国农业出版社，2018.
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