山西省大气污染防治法律变迁与改革新路径

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　　摘 要：山西省大气污染防治条例属于地方性法规，从其两次修订和三例文本来考察山西省大气污染防治法律的变迁过程，可以看出山西省大气污染防治立法中体现出的治理新路径。由《山西省大气污染防治条例（2018年）》所推动形成的大气污染治理改革路径有：一是增强地方立法的主动性，二是使用多元化的政策工具推进法律实施，三是加强区域合作，建立联防联控机制。
　　关键词：大气污染防治条例;山西省;改革新路径
　　中图分类号：X823        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）07-0196-02
　　一、问题的提出
　　山西省最早制定的大气污染防治法律文件是1996年出台的《山西省大气污染防治条例》。自关于大气污染法规出台之后，二十多年来，山西省在大气污染防治的问题上一直在探索与创新。山西省人大常委会于2007年对《山西省大气污染防治条例》进行了第一次修订，2018年，山西省委出台了山西省有史以来最为严格的措施，以此应对大气污染的问题。1996—2018年，从山西省大气污染防治条例的两次修订和三例文本来考察山西省大气污染防治的法律变迁过程，可以从中发现其立法理念和推进逻辑，大气污染防治思路在随时代变迁，法律的变迁来源于实践，同时也为大气污染治理的下一步实践探索新路径。
　　二、山西省大气污染防治法律变迁历程及演进规律
　　法律在构建和谐社会秩序中起着重要作用。山西省对于大气污染防治法律法规的演变，既是立法思维不断更新的体现，也是环境治理理念转变和创新的体现。
　　2000年以前，我国对于大气污染问题尚未重点关注，当时只是探索性地立法和实践从中央到地方逐步进行着，1987年，我国制定了第一部系统而权威的《大气污染防治法》。这一时期的大气污染特点主要表现在煤烟污染方面，因此大气污染的防治也集中体现在防治煤烟造成的污染。1996年，山西省第八届人大常委会第二十五次会议审议通过了《山西省大气污染防治条例》，主要针对燃煤产生的大气污染防治做了详细规定，对服务业、洗煤厂、炼焦项目、火电厂以及大中型企业等排污进行了规定。从《山西省大气污染防治条例（1996）》可见当时大气污染防治的特点：第一，主要以控制煤烟型污染为主;第二，以先污染后治理的事后补救型措施为主;第三，各主体的污染责任不明确;第四，大气污染法律责任的处罚力度较小且具体处罚措施规定不明确。
　　2000—2010年，山西省有关大气污染防治的政策文件出台数量增多，2007年达到了这一时期相关政策文件出台的高峰。2008年，《山西省大气污染防治条例》进行了第一次修订，强调了污染物的净化处理和违法举报、大气污染科学研究和人才引进、大气环境保护宣传和教育等内容。此外，修订后的28条对有毒气体和恶臭气体的排放严令禁止，要求更加严格，将排污收费的污染源由二氧化硫扩大至所有污染物。此次修订内容也体现出了这一时期大气污染防治方面的新理念：第一，人文主义理念凸显，关注排污区周围居民的生活和健康;第二，对特殊污染物的排放严令禁止，没有特殊情况;第三，注重运用社会化的手段，进行大气污染防治理念的宣传教育。
　　2010年至今，山西省有关大气污染防治呈现均衡发展的态势，从各级政府的应对措施能够发现，这一时期对大气污染防治的关注持续并呈强化趋势，在法律法规上的修订和内容上体现的更加全面而严格。第一，强化政府对大气环境质量的责任，明確“大气污染防治实行目标责任制和考核评价制度，由省入民政府制定考核力法，并对法律责任的承担和追究做出了更为详细的规定;第二，强化对燃煤污染的防治;第三，强化重污染天气应急措施，完善大气重污染应急管理体系;第四，倡导低碳环保公共交通，鼓励清洁能源和节能环保材料的使用;第五，加强各部门间的合作与信息共享，强化联控与综合防治。
　　三、山西省大气污染防治法律的现行不足与改进路径
　　（一）《山西省大气污染防治条例（2018）》存在的不足
　　1.立法具有滞后性且立法自主性较差。山西省大气污染防治的立法存在不及时性。实际上，在20世纪末，山西省的大气污染已经进入持续增强时期，王咏梅等人发现，从20世纪80年代开始，山西省遭受大气污染的影响就持续增强，在1997年尤为严重，且污染峰值出现在每年的年末。而山西省对大气污染的防治从2010年才开始受到重视，有关大气污染防治的政策也是在这一时期才连续出台并强化贯彻实施。21世纪以来，在媒体持续报道和对大气污染的关注度累加提升之前，政府并未采取相关措施加以整治，待时间持续发酵，山西省政府才着手解决这个难题。另外，从各项政策和立法来看，山西省大气污染防治各条例和政策的制定大多是在参照中央法律法规和政策的基本内容而规定，在大气污染预防、处罚措施及监督管理方面没能看出山西特色的体现。
　　2.以管控型政策工具为主推进条例实施。其一，管制型政策工具是政府干预大气污染治理特征最为显著的政策工具，如禁令、排污许可、督查问责等。其二，混合型政策工具主要包括补贴、信息和劝诫、可交易排污权等。其三，自愿型政策工具则是社会参与区域环境治理的工具，包含公众监督、自愿协议、公众参与等。从山西省大气污染防治政策文本来看，山西省在使用环境政策工具时以管制型政策工具为主，混合性政策工具和自愿型政策工具使用较少。也就是说，在大气污染防治方面，多以政府的行动为主导进行指令性防控，缺少社会和市场主体的参与，因此也导致在环境治理方面社会整体呈现的被动状态。
　　3.联防联控立法欠缺。大气污染的流动性使得其不可能只在固定的区域存在，传统的自区域环境治理已经不能解决大气污染产生的严重后果，改革势在必行。政府间建立大气污染联防协作机制，将会有效打破当前大气污染治理的困境。京津冀，黑龙江省、河南省等已出台了相应的政策，明确下一步的目标是加强区域间合作治理。而山西省至今没有明确的政策，也未提出在大气污染防治合作方面与周围省份建立联控机制的具体举措。 　　（二）《山西省大气污染防治条例（2018）》修订导向和思路
　　1.增强立法的主动性。《中华人民共和国宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”2015年修改后的《立法法》第104条首次提出了“地方立法权”的概念，权力下放地方，是应对面临环境治理不同情况省市的较优解。山西省大气污染防治条例及其相关政策存在主动性发挥不足的问题，为此，有关部门应当增强责任意识，完善政策措施，加强科技支撑，提升政策应急能力;组织科研攻关，理清当前山西大气污染的源头、成因与关键环节，继而有针对性地开展政策引导，推动治理手段创新，提升治理成效;借鉴发达地区的治理经验，与发达地区积极沟通信息、建立合作。借鉴英美国家的“清洁空气法”立法模式，注重对整个生态系統的全面认识和全盘考量。
　　2.使用多元的政策工具推进法律实施。法律的生命在于有效实施，而政策工具的使用就是在更好地推进相应政策的落实。从山西省大气污染防治条例的政策工具使用来看，以管制型政策工具的使用和加强为主，强制性程度较高，混合型政策工具和自愿型政策工具使用不足，仅仅起辅助作用。不可否认，管制型政策工具以其动员迅速、见效快等特点在大气污染防治和环境治理中确实取得了一定的显著性成果，但长期依赖这种强制性的治理模式不具有发展的可持续性。大气质量的改善需要从长远的、稳定的角度考量，因此必须要强化对混合型和自愿型等政策工具的探索和使用，促进政策工具协调互补，探索形成大气污染防治政策工具优化组合模式。在混合型政策工具的探索和使用方面，既应加强补贴或补助以引导企业与公众参与到环境保护的行动中，又要使用负面警告等措施对企业和公民的不环保行为进行惩罚。在自愿型政策工具的探索和使用方面，应在政府的带头下联合各部门、各企业、社会组织和公众自愿签署大气环保协议，在大气污染防治信息公开、公众参与和宣传教育等方面积极探索新形式和新方法，充分利用各种传播媒介进行相关知识的普及，引导社会形成良好的环保风尚。
　　3.加强区域合作，建立联防联控机制。大气污染在空间上的可扩散性使任何地区都不具备独善其身的条件，对山西来说，大气质量保护任务更为艰巨，其粗放的发展方式以及以煤炭为主的能源结构使其煤烟型污染成为大气污染的主要来源，一些重要指标如二氧化硫、PM10等仍在全国大气污染监控中排名居高，这也成为制约山西省推进可持续发展和生态文明建设的短板。山西省走过“先污染后治理”的路子，付出的代价也十分惨重。山西省在大气污染治理方面面临的特殊问题急需形成一种联动的合作机制，借鉴京津冀等区域合作经验，由政府间规划和开展具体的大气污染防治项目，建立信息共享机制，提升大气污染共治水平，建立大气污染治理的联防联控长效机制。要建立省内大气污染治理联动机制，各地市、各部门要积极响应，将其作为一项重点任务攻克，如强化山西省与周边省份的府际间合作，在共商共建的基础上利用大数据建立跨省联动机制，实现府际信息共享;有计划地开展清洁空气合作项目，对大气污染治理重大事项进行定期协商;建立一支大气污染治理方面的专家团队，为区域空气质量改善提供技术支持。
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　　[责任编辑 陈 鹤]
　　收稿日期：2019-09-19
　　作者简介：郭俊杰（1992-），女，山西太原人，硕士研究生，从事社会政策研究。
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