高校政府采购内控制度建设研究
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[提要] 高校采购工作是一项涉及面广、关注度高、风险大的工作，是各项监督检查、审计巡视的重点领域。在国家进一步深化政府采购制度改革，深入贯彻落实“放管服”精神大背景下，如何完善高校政府采购内部控制制度、构建符合高校实际的采购管理体系，是目前高校面临的重要课题。本文通过分析河北省省属高校政府采购现状、高校政府采购内控机制存在的问题及原因，从组织体系和人员队伍建设、关键环节控制、信息化建设、强化采购单位主体责任和加强监督等方面，提出完善高校采购内控制度建设的合理化建议。
关键词：放管服;高校采购;内控制度
基金项目：2018年河北省教育科学规划重大招标课题：“河北省高校政府采购业务领域深化‘放管服’改革研究”（课题编号：1801032）研究成果
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2020年2月14日
近年来，高校采购规模不断扩大，采购工作的规范、高效、顺利开展对高校各项事业发展的支持保障作用日益凸显。同时，采购工作又是学校廉政建设的重点风险领域，是财政审计部门和学校师生关注的焦点。随着国家政府采购制度的不断改革和完善，特别是在深入推进“放管服”改革、各级财政部门不断提高政府采购限额标准的环境下，构建科学合理、权责对等、防控风险、高效顺畅的采购内控制度体系是各高校采购管理中亟待解决的问题。
一、河北省属高校政府采购情况
2015年之前，由于政府采购管理相对宽松，信息化管理程度较低，省属各高校政府采购以内部采购或分散化采购情况为主，在内控制度相对不完善的情况下，很容易出现串标、规避政府采购等行为。为加强监管，2016年后，河北省财政部门启用了网络审批备案平台，所有限额以上政府采购均需通过网络平台办理备案、审批、审核等手续，很大程度上对规范政府采购行为起到积极的作用。随着教育投入的不断增加和政府采购政策管控的严格，省属各高校政府采购规模逐年增大。2016～2018年河北省教育部门所属高校政府采购情况如下：2016年政府采购总额33.45亿元，其中货物22.38亿元、工程9.56亿元、服务1.5亿元;2017年政府采购总额34.84亿元，其中货物23.61亿元、工程8.45亿元、服务2.77亿元;2018年政府采购总额55.28亿元，其中货物20.49亿元、工程30.7亿元、服务4.09亿元。
通过近3年河北省教育部门所属学校政府采购统计数据看，政府采购总量逐年递增。采购规模的扩大和目前集中监管模式之间的矛盾日益突出。政府采购项目在集采中心排队现象严重，政府采购手续办理缓慢又直接影响到资金支付，不能及时发挥资金带动经济发展效益。
针对上述矛盾，政府采购改革方向应朝着简政放权的方向，进一步减少审批审核备案等环节，强化采购人（即各高校）主体责任，发挥采购人在采购活动中的主体作用。而实施简政放权的前提是，各采购人必须大力加强内部控制制度建设，建立与主体职责相匹配的内部控制制度体系。
二、高校政府采购内控机制存在的问题及原因分析
（一）采购组织体系不科学，人员队伍弱化。部分高校没有成立独立的采购部门，未实行归口集中管理，多采用资产处与基建处等部门相结合的方式管理，这在一定程度上影响了采购政策和内部控制的实施，也有悖于“管”、“采”分离的原则。除采购管理部门外，采购组织体系还包括财务部门、规划部门、资产部门、纪检部门、审计部门等各单位，只有各部门分清权责，互相配合，才能实现采购工作的物有所值和规范高效。
采购工作兼具政策性和实践性，非常需要既懂法律法规又熟悉具体业务的专业人员，建立忠诚、干净、担当又精通业务的人才队伍尤为重要。目前，河北省属高校负责政府采购专项业务的人员明显不足，除河北大学、河北工业大学等极少几所高校成立招标采购中心，人员相对充实外，绝大多数高校由于负责政府采购业务的机构仅是资产管理处下属的一个科室，人数2～3人左右。此种情况在高职高专院校中更为突出，比如石家庄铁路职业技术学院政府采购职能挂靠在财务处下，经办人员1人，且属于兼职。人手不足带来的问题显而易见。在2017年开展的专项清理过程中，河北省属高校共发现问题209个，其中185个问题都是合同未在7个工作日内向财政部门备案。此类问题性质相对较轻，主要由于人手不足原因造成。
（二）采购关键环节上的相互制约机制不健全。采购工作的主要过程包括：预算申报、采购计划编制、采购方式审批、采购文件审核、采购评审、合同签订、履约验收、款项支付、结果评价、质疑投诉等。目前，在各关键节点上内部控制存在的主要问题是管理覆盖不全面以及各节点之间的衔接不严谨、不顺畅。比较普遍的问题是“重中间、轻两头”，只关注招标采购环节，而忽略了前期的预算申报和后期履约验收和结果评价等;各環节之间数据不共享、各部门间信息不对称、缺乏制衡机制和回溯机制，采购项目全流程信息不贯通。由于政府采购预算申报不准确，年度执行过程中调整频繁，直接影响采购效率和项目正常开展。部分高校由于政府采购预算前期调查不充分，预算编制过大，招标剩余资金较多，不能充分发挥资金效益。由于缺少对采购产品的评价和低价中标的现实状况，经常出现采购设备质量较次影响正常使用的情况。
（三）采购管理手段陈旧，信息化水平低。采购工作流程复杂、环节众多、手续繁琐，每个项目的采购过程中会形成很多重要文件。然而，很多高校的采购工作仍然停留在纸质文件管理层次，不仅签字盖章和文件流转需要大量人员跑腿，衔接不畅，容易丢失，管理水平低下，而且由于缺乏信息系统的数据支撑，各项目的进度情况、时间节点等需要采购人员花费大量时间进行统计整理，工作人员的时间精力淹没在查找、核对信息的具体事务中，很难对全部采购工作进行有效统筹提升，工作效率较低、管理效能差。2016年河北省财政部门启用一体化办公平台后，在报送采购计划环节一定程度上提高了效率。但由于一体化办公平台是基于财政专网设立的，各校采购人员只能在有专网连接的场所办公，相对受到限制。专网一体化平台与校内办公平台衔接也有待改进。 （四）对学校自行采购项目监管不够。对于政府采购项目，各高校都能严格按照政府采购的相关制度规定和具体要求严格执行。但对于限额以下的自行采购项目，很多高校并没有出台专门的文件制度，有些具体问题也没有详细规定，采购项目的具体执行方式还存在较大的随意性。随着政府采购限额的提高和“放管服”政策的落实，学校自行采购项目的数量和金额都呈现大幅上升趋势，况且这部分采购大多由各使用单位的老师直接实施，很多老师并不了解采购相关制度和要求，存在较大采购风险。采购主管部门和监督部门对这部分采购的重视程度不够，存在监管不到位的现象。河北省政府采购限额省级部门为50万元，集中采购目录外限额以下的由各校自主采购。根据有关统计，少数学校参照限额以上招标流程，实行网上公开，多数学校对此类项目执行公开程度不够，存在监管盲区，一定程度上也催生了拆分金额规避招标的问题发生。
三、高校政府采购内控机制完善建议
（一）健全采购组织体系，加强采购队伍建设
1、成立专门组织机构，完善岗位设置。按照统一领导、归口管理、分级负责、责任到人的管理原则，成立招标采购中心，实行“管”“采”分离。在“不相容岗位相互分离”原则上，合理设岗，明确职能部门的职责分工，强化权责对等，归口管理部门、审核部门、执行部门、支付部门等各个风险控制点进行分工而治，形成一个流程整体闭环。细化各流程、各环节的执行标准，同时，建立岗位间制衡体系，保证任何一项经济活动不低于两个人或单位，这样才能达到部门间相互牵制和监督作用。突出招标采购中心地位，发挥其承上启下的作用。招标采购中心负责政府采购的具体办理，应加大对采购需求部门的业务指导，协助其完成采购需求申报等事项，同时做好与财务部门之间的衔接，落实资金预算和支付等事项。具体到岗位设置上，应设置采购需求制定、采购文件审核，合同履行、验收管理、投诉质疑等分离岗位，以明确采购项目责任制，防范廉政风险。
2、加强采购队伍建设。采购工作专业性和技术性很强，需要一支政治素质高、业务能力强的人才队伍，采购人员不仅要做好学校的行政管理工作，还需要适应市场行为，要对法律法规和各项政策深入理解和灵活把握，合规、高效地完成采购任务，满足学校需求。队伍建设上，可以分为两个层次统筹考虑：一是采购业务量大的高校应明确采购专职人员，鼓励和支持这部分人员定期参加培训，提高政府采购关键环节的专业化水平，同时加强对相关人员的廉政教育和能力培养，努力打造风清气正、廉洁高效的采购专业队伍。二是对于政府采购业务中一般性、专业性不强的事务，可以采取兼职人员、设立大学生实习岗位等多种形式，增加政府采购队伍人员力量，将专职人员从繁琐事务中解放出来。
（二）强化采购关键环节控制，形成互相制约的机制。采购关键环节主要包括采购计划编制、采购方式选择、采购文件审核、采购评审、履约验收等环节，上述几个环节都对采购结果形成决定性影响，是主要风险点所在。采购计划编制环节，應加强采购需求论证和市场调研等工作，一方面重点论证采购项目的必要性和可行性，另一方面通过充分调研确定采购项目预算的合理性和准确性，必要时引入第三方机构核算预算控制价。在采购方式选择环节，应充分考虑到学校使用需求与市场调研情况之间的关系，选择适合的采购方式，才能通过形成有效竞争，达到学校的采购目标，对于“单一来源”等特殊采购方式，应当加强公示、论证和审批，慎重选择。采购文件直接关系到后续采购活动的进程和结果，在采购文件审核环节，需要对采购文件编制的合法合规性、科学合理性、客观公平性进行审核，对于重大项目，应当增加复审环节，由采购使用单位和采购职能部门以外的专家组进行复审。采购评审环节，一般项目的评审专家应当在官方评审专家库中随机抽取，技术复杂、专业性强的特殊项目（特别是高精尖科研仪器设备）的评审专家经过预算主管部门审批可以由使用单位在符合相关条件、具备相关能力的专家中自行推荐产生。加强对评审专家的行为监督，对评审专家客观公正、认真负责的履行评审职责进行考核和追溯。履约验收环节，是后端采购质量控制的关键，验收小组应由使用部门、验收主管部门和监督部门组成，重大项目或技术性较强的项目，还可以邀请校内外专家参与验收。每个环节互相衔接、互相制约。
（三）加强信息化建设，搭建采购信息化管理平台。建立包含采购全过程的信息化采购内控管理平台，与学校统一身份认证和财务系统对接，进一步梳理采购业务流程，明确管理方式，实现采购工作的实时和全生命周期管理。一方面将采购项目各环节联系起来，实现数据共享和统计等功能，为采购分析和决策提供重要依据;另一方面通过网上审批和流转，节约人力物力，减少人为失误，提高工作效率，便于管理监督，根本性提升采购管理能力和服务水平。由于政府采购预算已实行公开，采购需求公开也是改革的趋势，政府采购业务领域涉密事项较少，建议财政部门开发互联网办公平台，便于采购业务人员随时随地办公。各高校应逐渐探索校内办公平台与财政部门一体化办公平台的有机衔接。
（四）强化使用单位的主体责任，完善内控监督体系。在采购活动中，使用部门是组织实施采购工作（尤其在需求制定、履约验收等环节）的主要责任单位，且负责本部门自行采购项目的具体实施。使用部门采购内控制度的建设和落实情况，直接影响采购工作的廉政建设。因此，应切实加强使用部门法律意识和主体责任意识，健全制度建设，同时单位内部要做好采购监督检查工作。探索建立政府采购首要责任制，每一项采购由使用部门明确具体使用人为第一责任人，负责做好与招标采购人员的工作对接，出现重大失误的追究第一责任人的责任。加强制度建设，把权力关进制度的笼子。转变监督模式，逐步改变以往只对开标评标环节进行现场监督的做法，完善采购全过程的监督管理。将政府采购例行审计监督列入校内审计部门的年度任务，重点加强对单一来源项目、改变采购方式的项目、有质疑投诉项目等的监督检查，提高监督管理水平。大力推进采购信息公开，将采购全流程工作至于阳光下，接受校内师生和社会的监督。
四、结语
高校采购内控是一项复杂的系统工程，既要考虑到国家政府采购政策的调整，又要顾及本校机构设置、人员编制等各种现实情况。无论是政策方面还是操作过程中，需要不断加强自身建设，提升工作人员的专业化水平，不断完善政府采购内部控制制度体系，探索真正适合高校发展的政府采购管理体制，才能更好地防范廉政风险，确保高校政府采购工作的健康发展。
主要参考文献：
[1]高荣月.高校采购内控已启程[J].中国政府采购报，2018（11）.
[2]贾创雄，杨丰政，周振楠.加强地方高校政府采购内控制度的研究[J].现代商业，2019（4）.
[3]陈娜萍，许洛茗.高校采购管理的内控机制研究[J].厦门城市职业学院学报，2019（4）.
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