政府投资项目代建效果评价体系研究

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　　摘 要：随着我国市场经济体制的不断完善，工程项目建设绩效评价工作的重要性逐渐被人们所认同，一些政府投资项目也开始进行绩效评价工作。对政府投资项目代建效果评级体系进行研究，深入剖析政府投资代建效果的度量和评价问题，细致分析评级体系建立的必要性及相关原则，重点探讨政府投资项目代建效果评价的特征和原理，构建一套有关政府投资代建效果的综合评价指标体系。
　　关键词：政府投资项目;代建制;评价体系;效果度量
　　中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）13-0067-03
　　政府投资项目采用代建制后，如何对代建单位完成项目进行评价，如何通过有效的评价有段来确保项目的有效实施、从进度、质量等多方面对项目情况进行跟踪。因此，有必要构建有效的政府投资项目代建制评价指标体系，提供科学有效的评价方式。
　　一、政府投资项目代建效果评价的必要性
　　我国宏观经济的不断发展，对政府投资项目的建设和运营提出了更高的要求，原有的管理、监督手段和方式也需加以改进和完善，对政府投资项目进行后评价的必要性日渐显现出来。具体表现在：
　　（一）有利于完善政府投资项目全过程管理
　　目前，国际较先进的项目管理体系，一般应构成完整的循环周期图（如下图所示），项目后评价实质上是项目的信息反馈环节，在项目循环周期中起着承前启后的作用。政府投资项目管理是全过程的管理，不仅需要事前管理和事中管理，还要进行事后管理。只有重视项目后评价，才能及时地总结和积累经验，使整个项目管理体系形成良性循环。所以，开展政府投资项目后评价工作，对完善我国政府投资项目全过程管理、提高项目管理水平有着十分重要的意义。
　　（二）有利于推动投资决策的民主化和科学化
　　開展项目后评价工作，能够有利于项目决策主体与责任主体定位的明确，能够降低决策人员决策的随意性，有效提升政府投资项目的管理水平，从而有效降低决策失误发生的概率。政府投资项目后评价体系的建立和完善，还可以增强公众的参政意识和舆论的监督作用，加强对政府投资项目决策的监督，从而督促政府投资项目的决策者增强责任感和使命感，规范其决策行为，推动政府投资项目决策的民主化和科学化。
　　（三）有利于加强政府投资项目监管
　　根据《国务院关于投资体制改革的决定》的要求，对于政府投资体制改革的重要举措之一，就是要建立政府投资项目后评价制度体系，并进一步完善政府投资项目的监督管理体系。项目后评价是政府投资项目监管体系的重要组成部分，是政府投资管理和项目监管的一项重要工具。项目后评价体系的建立与完善，将能够有效强化对政府投资项目的监督管理，能够有效制约项目涉及各方的行为，进一步加强对政府投资项目问责制的推进，并确保项目实施效果，提升政府形象。
　　（四）有利于提高政府投资效益
　　政府投资项目重点是为了实现对经济和社会发展的引领与示范作用，投资项目往往具备较强的辐射力，因此项目的有效实施能够对经济社会发展起到正面带动效果，并能够提升政府在社会公众中的形象。因此，应构建较为完善的政府投资项目后评价体系，建立科学有效的决策监督机制，及时总结项目实施中的经验教训，有效避免政府投资项目的失误，并通过项目实施推动国民经济健康、稳健、可持续的发展。
　　二、政府投资项目代建效果评价体系的设立原则
　　政府投资项目代建效果评价体系构建，不仅要考虑政府投资项目自身的特殊性，而且要充分考虑我国的具体国情，管理体系内部的职责划分要明确，具有相对的独立性，以便顺利开展工作。
　　（一）独立性原则
　　独立性原则是建立政府投资项目代建效果评价体系的首要原则。政府投资项目涉及的部门较多，利益关系比较复杂，所以政府投资项目代建效果评价工作受到外部干扰的可能性也较大。只有严格遵循独立性原则，政府投资项目代建效果评价体系才能避免受到外部干扰，确保工作的客观性和科学性。
　　（二）科学性原则
　　科学性原则是要求对政府投资项目的实施和结果做出客观性的评价，要求评价参与人员具备足够的专业能力，在该领域具备广泛的阅历和丰富的经验，通过选取完善的项目信息，采用科学的评价方法，使评价报告能够充分反映出项目的成功经验和失败教训。因此，结合我国政府投资项目实施现状，必须从人员素质、信息收集及方法选择这三方面确保评价的科学性。
　　（三）实用性原则
　　实用性原则是要求政府投资项目代建效果评价报告能够在充分揭示现有项目经验教训的基础上，为未来项目代建工作提供有效的借鉴。通过评价报告能够启发未来项目代建工作中的参与各方，能够有效提升未来项目实施的成效。同时，需要注意评价报告的可读性，不需要面面俱到。
　　（四）透明性原则
　　透明性原则是要求政府投资项目代建效果评价报告能够有足够的透明度。作为政府主导的投资项目，只有公开透明的评价，才能够起到示范与引领作用。而且，也只有透明度足够高，才能让更多的参与主体关注到效果评价报告，并能够从评价报告中借鉴过去的经验教训。
　　（五）可行性原则
　　政府投资项目代建效果评价体系要具备可行性，即建立的管理体系必须能够正常地运转，这要求管理体系具备相关的法律保障、合理的组织架构、高素质的后评价人才和稳定的经费来源等。只有这样，政府投资项目代建效果评价体系才能稳定、高效地运转，完成后评价任务。
　　（六）权威性原则
　　权威性是建立政府投资项目代建效果评价体系的重要原则，这是项目后评价工作能够长期、有效存在的基础。严谨科学的评价报告能够成为未来实施项目追责的权威依据，能够成为追究政府代建项目参与各方行政、经济、法律等责任的依据。 　　（七）协调性原则
　　由于政府投资项目自身的特点，其涉及的部门较多，如使用单位、建设单位、财政部门、发改委、审计部门、环保部门等，所以在项目后评价的过程中，不仅需要各方面的专业知识，而且需要这些部门的大力协助。同时，后评价结论中有关的内容也要及时地反馈到这些部门，督促这些部门追究相关的责任，并且为今后的投资决策和管理提供相关的经验和教训。因此，良好的协调性是政府投资项目代建效果评价体系高效运行的保证。
　　（八）反馈性原则
　　反馈性原则是政府投资项目代建效果评价体系最大的特点。代建项目评价报告的实施目的就是为了将评价结果反馈到决策部门，为新项目的实施提供借鉴，为政府投资项目的规划提供依据。对于政府投资项目代建评价的关键，不仅是对现有项目的梳理，更是对未来项目的指引，因此只有通过对项目全周期实施效果进行信息交流和反馈，才能够系统地为向决策机构提供反馈信息。
　　三、政府投资项目代建效果的评价体系
　　构建政府投资项目代建效果评价体系，需要选定有效指标。对于代建效果的测度，需要能够反应出在一定的时间、成本和绩效约束下完成该项目的相关度量指标，即对项目实施效果的提炼归纳，结合项目参与各方及数据的可获得性，主要涉及项目成本、质量与进度。因此，政府投资项目代建效果评价体系的测度指标有成本变化率、进度变化率、质量损失成本率、项目既定功能的实现程度和项目实施满意度这五个指标（如下表所示）。
　　（一）成本变化率
　　成本变化率是项目代建效果评价的一个常规指标，项目过程中的成本变化率计算首先需要一个明确的项目成本计划，然后规定起始日和结算日。而项目竣工决算后的总成本变化率，是用最终合同价减去原始合同价作为变化成本，除以原始合同价，以百分率表示。成本变化率的计算公式如下：
　　（二）进度变化率
　　进度变化率反映的是与计划相比，进度加快或延迟的变化率。当进度变化率为负，代表工期提前;当进度变化率为正时，代表工期推迟，前者项目绩效优于后者。在不同的合同中，对工期的约定可能有所不同。此外，不可预见的因素，例如自然灾害等，也可能影响到工期的变化，此时工期变化率对项目绩效的指示作用就需要具体问题具体分析了。验证后的项目整体进度变化率，是使用实际的工期变化与原始合同工期之比来计算。进度变化率的计算公式如下：
　　（三）质量损失成本率
　　质量损失成本是由于项目质量问题而造成的返工、返修、停工等带来的材料、人力等增加的成本。引入质量损失成本的优势在于使用可以计量的成本来反映损失，而质量损失成本率则使得投资规模不同的项目，在质量损失上更具有可比性。质量损失成本律的计算公式如下：
　　（四）项目功能实现度
　　指项目从建成投产之日起达到设计功能为止所经历的全部时间。把这一指标值与前评估中（可研和概算文件中预测，下同）的“达到设计能力的年限”值相减的结果，正值表示实际达产年限长于设计达产年限，负值则表示其短于设计达产年限。
　　指项目实际投资完成额与投入使用后实际营运能力之比值。把该比值与前评估中预期的相应指标值加以对比，若结果大于100%，说明实际项目营运能力高于设计能力投资;反之，则低于设计能力投资。
　　（五）项目实施满意度
　　政府投资项目实施满意度评价是相对主观的指标。重点关注在项目实施全过程的效益评价，包括项目所体现的科技进步效益（如科技成果、人才培养、技术提高等）、公共支撐效益（如交通项目对于招商引资的作用等）。应与预期目的相比较，某种程度上也代表了项目所属部门（采购人）的满意度。同时，考虑到项目对公众的影响，可在项目周围进行民意调查，根据调查结果评价公众对于政府采购的该项目的效果，也可根据公众对于本项目的实施或后果影响等的抱怨数及抱怨程度来评定。
　　上述指标涵盖了项目的质量、成本、工期、效果及满意度这五个非常重要的项目管理要素，也成为政府投资项目委托代建效果的衡量指标。
　　四、结论与建议
　　对于政府投资项目代建制实施效果评价体系的研究，从评价体系构建必要性分析入手，在结合我国国情的基础上，确立八项评价原则，最终构建出包含成本变化率、进度变化率、质量损失成本率、项目既定功能的实现程度和项目实施满意度五项指标的评价体系。通过评价体系的构建，能够客观有效地评价政府投资项目的代建效果，有效支持项目管理闭环的获得“正反馈”，实现良性循环。
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　　Abstract：This text with the government invest the generation of item to set up to make a related problem for concrete research object，studied the generous character and evaluation problem that set up effect of the government investment generation again，include to invest the item generation characteristic and principle that sets up an effect evaluation to the government among them，the necessity treatise that set up effect generous character and rating system establishment of the government investment generation，laid equal stress on a point to set up a set of relevant government investment generation to set up effect to synthesize evaluation index sign system.
　　Key words：government investment project;agent construction institution;evaluation system;incentive-restraint mechanism
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