河南省城市化进程中失地农民养老保障探析
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作者: 张云飞
摘 要：失地农民在失去了原有的土地保障之后，无法享受与城市居民相同的社会保障，这使他们成为有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体，他们的生存现状及养老保障制度的缺失问题亟待解决。结合建设中原经济区所带来的优势，通过调整政策、完善体制、居家养老、发挥集体经济优势等相关方面的建设对老年人实施养老保障，对河南省养老保障制度的完善及中原经济区的建设均具有重要的意义。
关键词：失地农民；政府保障；集体经济
中图分类号：F840.612 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0080-02
一、研究的背景
2011年初，《全国主体功能区规划》将中原经济区纳入国家层面的重点开发区域，标志着中原经济区建设已正式上升到国家战略层面。通过中原经济区的建设，在中部地区形成一个城市、产业、人口的集聚区域，而在经济发展的过程中失地农民的养老问题就成为一个突出的问题。据专家分析，按照目前城市化和基础设施建设速度，中国今后每年建设用地需要250万~300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地算，就意味着每年大致又有250万~300万的农民失去土地。失地农民的增加有利于农村人口向城市转移，但同时也给失地农民的生活带来了很多的问题，从根本上关心失地农民生活，健全失地农民养老保障制度，不仅是社会安定的需要也是顺利实现社会保障事业全面统筹发展的要求。
二、失地农民养老研究现状
随着中国工业化和市场化的发展，土地流转和农民工潮的出现，以河南为中心的中原经济区的新的经济建设发展形势，失地农民的养老问题成为经济发展过程中必须面对的问题。国内关于失地农民养老和土地流转的文献也是比较丰富的，具体的可以概括为以下几点：
1.从失地农民养老面临的问题来研究。伴随着土地流转，失地农民的养老也成为一个凸显的问题。郑功成认为，失地农民养老保险体系的缺失以及一次性补偿政策的缺陷，造成失地农民的养老缺乏保障，导致失地农民大量转化为城市贫民，进而影响到城乡社会稳定。严虹霞、张宏（2007）等指出，因征地引起的社会矛盾日益尖锐，影响社会的稳定与发展。为稳定社会秩序，建设社会主义和谐社会，必须妥善解决失地农民的安置问题，尤其是老年人的生活保障问题，必须建立起失地农民的基本养老保险制度，使失地农民老有所养。
2.关于失地农民养老保障模式建构问题的研究。对于中国失地农民养老保障模式的问题，李灵毓、徐秀丽（2010）认为，失地农民养老保险属于社会保障体系，应该遵循社会保障与社会经济发展水平相适应的原则进行探讨，从尽量不要造成制度碎片化的角度出发，适当考虑失地农民的养老保险问题。而刘儒婷（2011）则强调土地流转制度下的农民社会保障应是一个系统的体系，所以要想真正解决土地流转制度下的农民问题，需要设计一个更全面、更安全、更科学的社会保障安全网。
综合以上国内学者的观点可以看到，观点主要集中在针对问题本身以及构建模式上，而缺乏在新形势下，切实的与新农保相结合，走出一条既带有失地农民特色，同时又不乏在新农保的框架下去进一步的审视失地农民养老问题。
三、河南省失地农民养老面临的问题
1.土地流转影响了失地农民自主养老的经济来源。土地流转后，失地农民面临多样化的非农就业机会，很多研究者利用村级调查数据实证研究发现：非农就业机会的增加是土地流转市场发展的主要驱动力。但是这种驱动力也直接导致农民在土地流转过程中的盲目性和非理性。从我们调查统计中可知：在土地流转过程中，土地平均补偿价格是6 287.72元/亩，可是，这里是一次性给付的补偿款，也就是说，按照国家法律规定的“土地三十年不动”的政策，6 287.72元/亩是农民三十年甚至更长的时间里所获得的补偿；土地流转过程中的补偿价格的众数（300元/亩）更能体现在土地流转中我省的普遍情况，而它只将近家庭平均年收入的1.7%，是家庭农作物或农业平均收入（6 229元）的4.8%左右。这样的后果在一定时期之后，使失地农民在自己未来的养老中缺乏土地的保障，进而影响他们养老的经济来源。
2.政府对失地农民补偿方式单一，加深了农民对未来的不确定感。由于当今土地补偿形式过于单一，主要以现金补偿和一次性补偿为主。虽然这种安置方式简便易行，但是，多数农民在现金消费上存在短期行为，有限的补偿费用完以后，失地农民又将陷入生活困境，货币补偿对失地农民难以起到基本的保障作用。使大多数失地农民对自己的养老问题感到担忧，一旦没有了土地，他们觉得今后的生活就没了着落，如果子女比较孝顺的还好；倘若子女不太孝顺的，生活就更加没有保障。所以从我们调查的结果中可以看出，大部分失地农民对养老保险的期待值是很高的。
3.失地农民享受的政府补贴太少、养老待遇过低。失地农民享受的养老待遇过低的重要原因，是政府补贴太少。失地农民是一支不同于城镇职工的特殊弱势群体，既无固定就业单位，又无稳定收入来源。在没有第三方（企业）或社会出资的情况下，失地农民的养老保险资金筹集途径是以个人出资为主，政府补贴为辅，甚至有意缩减政府补贴。在我们的实地调查中发现，失地农民谁出地，谁才有货币支付，甚至出现倒补政府的现象。与之相较，城镇企事业单位职工个人养老金中还享受各种政府补贴，如生活补贴、物价补贴、年终单位福利补助等。而目前为止，河南还尚未出台相关明确规定失地农民养老金与城镇职工养老金待遇的比例措施。
4.土地流转制度的不完善及宣传不到位，加剧了失地农民养老的风险。这里不得不提的一个问题是有高达48.2%的被访者选择了“现金补偿，一次付清”这种补偿方式，当笔者问到为什么会选择这一项时，得到了近乎一致的回答：“担心村领导贪污。”更让笔者不解的是，在我们的调查过程中，问及农民对土地流转政策知晓度时，仅有6.5%的人选择了“非常了解”，有超过一半的人对这项政策是模棱两可。所以，政策的透明度和农民对政策的知晓度，是他们进行土地流转的前提和保证，也是他们能否安心养老的政策保障。
四、完善失地农民养老保障相关建议
城市化进程的顺利推进必然高度重视失地农民的养老问题，针对河南省城市化进程中失地农民所面临的问题，紧紧的依托在建设中原经济区这个契机下，寻找出可以切实解决失地农民养老问题的方案，从根本上保障失地农民进去城市后的养老问题。
1.继续完善政府主导下的新型农村养老保险相关社会养老保障制度。新型农村社会养老保险在实施过程中，把失地农民也纳入到受保范围内，使失地农民在离开土地后，也相应的有了一定的养老保障。不过其中也有些问题值得我们思考：我省现有可查的有关新型农村社会养老保险的直接依据也只有《河南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》。《意见》中也只是提纲挈领的说明和规定了新型农村社会养老保险的一般性原则和做法，而针对失地农民的很多具体的实施细则有待完善。基于此，新型农村养老保险的实施，要加强对地方各级实施部门的管理。从而保障新型农村社会保险的各项保障项目的实施，确保失地农民能够真正享受到社会经济发展的果实。
2.完善征地补偿机制，提升制度的替代性和绩效性。现存补偿标准是按照土地年均产值计量的，但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据，就不能体现土地价值的差异，应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先，属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。其次，以土地的市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准，提高失地农民的养老保障总体水平。最后，必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系，建立科学的土地利益分配机制。
3.充分利用被征用后的土地资源，重视集体经济。在土地征用过程中，国家考虑土地征用补偿标准过低的现实情况，会给农村集体留有部分土地，以便发展集体经济。地块的位置和用途主要考虑农民的今后生活出路问题，再加上原有的宅基地，土地绝对数量也是相当可观的。合理规划土地的使用，将节省下来的土地用于发展物业，强大集体经济在农民失去土地之后的重要作用，弥补因土地征用补偿不足而导致没有足够的钱用于村民的养老保障支出的缺憾。
4.规范各级工作人员工作方式和行为，提高其信誉度。土地流转制度的规范和健全，是影响到农民土地流转的意愿和积极性，最终影响到他们的养老质量和预期的一个重要原因。而当前所面临的是，基于基层领导在政策以及实施措施上的不到位，他们缺乏对政府的信任。更进一步的，影响了他们转化成失地农民之后对未来的担忧。
随着经济的发展，我们要致力于完善社会保障制度，解决失地农民的经济保障问题，政府应该明确职责，完善失地农民养老保障的相关制度，并给予政策上和资金上的支持。社会也应有明确的制度和法律依据，让家庭以法律为主、道德为辅来维系家庭养老机制的运行。只有这样，才能更好地为建设中原经济区做出强有力的后盾支持。
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[责任编辑 陈丽敏]
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