中国养老保障的政府责任探讨
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作者: 张曼璐
摘要：随着物价的上涨和人口老龄化问题的突显，养老保障问题又一次引起了全社会的广泛关注。针对中国养老社会保险中政府对各种类人群责任的畸轻畸重，养老保险基金管理的混乱无序，在多支柱养老保障的视角下，明确了政府在现阶段养老保障中的各种责任，指出了应该以开征社会保障税的方式解决政府责任问题，并同时提出了中国养老保障税的税费分征的方式。
关键词：养老保障税 政府责任 税费分征
中图分类号：F810.42 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0022-02
一、中国养老社会保险政府责任现状
1.中国养老保险制度改革回顾。世界银行1994年提出了三支柱的养老保障体系。1995年国务院指出“：国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，构建保障方式多层次的养老保险体系。”在此精神指导下，1995年建立了补充养老保险，1997年建立了统一的企业职工养老制度，2004年又建立了企业年金制度。
2.政府对不同人群的责任现状。目前中国养老保障覆盖面按人群来分有机关事业单位人员、企业职工、农村居民，分别对应公务员的养老保障、城镇企业职工养老保险、新型农村养老保险。下面分别按照这三种人群的划分来探讨政府责任现状。首先，对于覆盖面最大城镇企业职工养老保险制度，政府财政欠账严重，管理责任不到位。根据2008年的数据，参加全国统一企业职工养老保险的有15 803.4万人，对于中国以亿为单位的劳动人口，① 覆盖率不到50%。由此可见，政府在扩面的道路上任重道远。此外对于企业职工的个人账户欠账问题，政府负有主要责任。在1997年33号文改革后，各地普遍出现了社会统筹账户挪用个人账户资金的现象，各地个账空账运行问题严重。政府意识到这个问题后，2007年开始了做实个人账户的改革，现在全国只有河北省真正做实了个人账户，其余省份仍在改革当中。个账的巨额空账映射出政府财政责任的不到位，在此问题上急需改革。其次，机关事业单位的公务员和事业编制人员养老制度未纳入统一的养老保险体系，政府财政压力巨大，亟待改革。公务员的养老保险由国家财政统一拨款，待遇也由公务员养老待遇的各项规章制度②规定，财政投入占个人待遇比例（100%）远远高于企业职工。在事业单位人员养老金③内部又存在差异，全额拨款的事业单位人员而言，财政投入比例高，同公务员一样，由事业经费列支，而差额拨款的事业单位退休人员养老金，一部分由财政投入，一部分由单位自己负担。各事业单位因为经营效益的差异造成享受待遇的差异，导致全国范围内事业单位退休人员待遇苦乐不均。甚至有些单位因为退休人员太多、负担率太高而无法支付退休金。因为上述人员的退休待遇支付涉及到当权者的实际利益，数据不公开，改革步伐迈不开，这也是政府对此类人群养老责任存在的一个重要问题。④ 最后，2009年新农保试点以前农村居民没有养老保障，是政府责任的盲点。2009年以前，只有最低农村养老救济制度，没有统一的农民养老保障制度。农民只能依靠传统的家庭保障和土地保障来养老。政府对农村居民养老保障的人均财政投入几乎为零，⑤责任缺失及其严重。
二、存在原因分析
随着社会经济的发展，老年人养老除了有基本养老保障的需求还有体面养老的需求，政府满足了公务员体面养老需求，但是没能满足农村居民的基本养老保障需求，如2009年之前的农村居民养老人均财政投入几乎可以忽略不计，相应政府公务人员由财政划拨的退休工资则远远高于一般农民和企业在职职工月收入。政府一方面要为公务员高额的基本养老金埋单，另一方面又要承受新农保的种种财政压力和企业职工的个人账户欠账，长此以往，必然会造成巨额隐性债务。中国公务员养老保障还未纳入整个社会保险体系，所有的公务员退休金完全由财政支付，待遇支付和供款机制不对等。
综上所述，对三类人群责任畸轻畸重、财政蛋糕的分配不均是中国政府责任的核心问题。
三、结论与启示
（一）多支柱视角下政府的新责任
政府应当着手建立新的多支柱养老体系，规范商业补充养老保险，建立长期的养老保险精算体系。参照上文三类人群的划分，三类人群的需求差异分析如下。第一，机关事业单位工作人员因为社会地位较高、专业知识储备量较大，难免会有较高层次的养老需求，如果将统一的基本制度强行覆盖这类人群，显然不能满足他们的需求，这也与他们工作年限内为社会做出的贡献不对应。第二，企业职工收入差距大，养老需求差异也大。企业高管年薪可以是普通白领的数百倍，养老需求显然不能一概而论。面对越来越多的灵活就业人员，现有的征收体制很难将所有的灵活就业人员纳入进来，进而影响覆盖面的扩大。而这部分人收入差距非常大，养老的需求层次也不可能一样。第三，农村居民普遍的养老需求层次较低，基本的养老保险已经能够满足农民老年基本生活。
2005年，世界银行养老金改革团队对1994年世界银行“三支柱”模式运行进行了概括和总结，并完整地提出了“五支柱”养老金制度的结构框架。该报告增加了“零支柱”非缴费型的养老金和“四支柱”非正式的家庭内部或代际之间支持（包括医疗卫生和住房方面的支持）。
（二）税费分征筹资方式
政府一方面要加快新农保的试点、事业单位的改革试点，尽快将公务员纳入统一养老保险体系；另一方面要巩固企业职工养老保险的既有成果，不断扩大覆盖面，做实个人账户，提高统筹层次，尽快开征养老保障税。开征养老保障税，既可以将公务员和事业编制人员纳入统一的养老保险制度，减轻此类人群的财政责任；又可以在新农保制度统一后将广大农民纳入全国统一制度内，扩大企业职工养老保险覆盖面。综合考虑，开征养老保障税是多支柱下政府责任改革的必然要求。
开征养老保障税的理论有很多，但是意见都集中在费改税，笔者提出了税费分征的新方式。
1.中国养老保险征管现状。目前中国养老保险资金筹集既有税务代征模式（19个省、市）又有社保征收模式（12个省、市），混乱无序。各个区、县实行征缴方式不同，严重影响了统筹层次的提高，阻碍劳动力在全国范围内的流动；社保机构和税务机关相互推诿，税务机关作为代理人征收养老保险费效率明显低于本身征税的效率，覆盖面难以扩大。
2.养老保险资金征管国际借鉴。国际上养老保障税的征缴体制按郑秉文的划分存在以下三种：
表1养老保障税征缴体制三种模式划分表
代征模式政府管理责任明确，尤其是资金收入管理简便透明度高；中国则是一种非典型的混征模式。
3.中国税费分征模式。理顺征缴管理体制，开征社会保障税，从规范预算开始规范养老保障资金收支。目前开征养老保障税确实存在很多问题，但从开征后带来的益处看，赋予了税务机关强制征收权，规范了资金筹集，是大势所趋。
中国目前养老保险征缴还没有实行全国统筹，省级统筹也只是起步阶段，加上税务系统内部没有统一的信息平台，税改费一步到位显然不现实。若将养老保险个人账户部分首先实行费改税，既不损害纳税人利益，也不对社保机构和税务机关造成负担。税费分征只需将个账税收收入纳入专项预算收支，原有的基金收支管理程序不变。
参考文献：
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[8]防止老龄危机：保护老年人即促进经济增长[Z].
[9]关于深化企业职工养老保险制度改革的通知[Z].
[10]关于建立企业补充养老保险制度的意见[Z].
[11]关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定[Z].
[12]企业年金试行办法[Z].[责任编辑 吴高君]
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