台风灾害公共管理基金建设:基于广东省的初步构想
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作者: 段佳宏,陈和
摘要：广东沿海地区地处西太平洋沿岸，社会事业和居民生活经常面临着遭受台风袭击的风险，台风灾害每年都给这些地区带来巨大的经济损失。首先，针对台风灾害风险的特征，分析其具有公共物品的性质，指出政府在应对台风灾害时的关键作用；其次，在分析了我国地方政府当前应对台风灾害的现状及问题之后，以广东省为例，提出了设立由政府支持的台风灾害公共管理基金的初步构想，以期能对我国地方政府应对台风灾害有所启示。
关键词：广东省；台风灾害；公共管理基金
中图分类号：F069.9 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０213－02
引言
近年来，随着人口越来越密集和社会经济的飞速发展，自然灾害给社会发展和人们生活带来的影响越来越大。台风会带给陆地上狂风、暴雨、风暴潮等灾害性天气，还可能引起洪涝，引发泥石流、山崩、滑坡和水土流失等次生灾害。广东沿海地区由于地理位置原因，经常遭受来自西北太平洋台风的侵扰，当地人民的生命财产时刻都面临着巨大的风险。从当前我国政府应对台风灾害的方式看，政府尽管在灾害应对上投入大量的人力物力，但是只能保证最低限度的救助，绝大部分的经济损失最终仍由企业或个人自行承担。如何分散台风灾害所带来的巨大风险，使人们的损失能得到更大程度的补偿，是一个亟待解决的问题。
一、台风灾害风险的公共性分析
台风灾害一旦发生，其影响面积广、损失额巨大，如果台风灾害风险的随机性后果全部由国家预算来承受，势必影响财政执行的平衡与稳健。这是政府在台风灾害预防、应急和救济的投入上与其他公共物品的不同之处。公共物品的主要特征是非排他性和非竞争性，即一个消费者进行某种物品的消费，并不会影响其他消费者对该物品的消费，且在一定范围内多一个消费者消费该物品的边际成本为零。在应对各种台风灾害损失时，有些观点对经济建设和台风灾害预防关系的认识甚至存在误区，认为台风灾害预防需要大量资金，却没有直接的经济产出，某种程度上还妨碍了经济增长。即使在台风多发的广东省，一些家庭和企业都不认为向台风灾害风险防范和重建的项目投资会给自己带来收益，因而人们不愿意为台风灾害的预防进行投入。正因为台风灾害与沿海城市人们的生活息息相关，具有非排他性和非竞争性，因此具有公共物品的性质。只不过与一般公共物品不同的是，一般公共物品给消费者带来的是可预见或直接可体验的正效用，而台风灾害风险这种公共物品却是一种强制消费品，给消费者带来的是不可预见的负效用，尽管社会对其唯恐避之不及，但往往对其束手无策，人们只能采取各种措施减少由于台风灾害风险而产生的负效用，但不能消除它的供给。
二、广东省应对台风灾害风险的现状分析
广东沿海是台风经常侵袭的区域，西北太平洋上空每年所形成的50%以上的登陆台风都从广东沿海登陆。台风对广东省的影响主要体现在以下几个方面：一是对农业的影响，每次台风登陆都会造成大面积农作物受害，粮食减产；二是对水利工程设施的造成严重破坏；三是对供水、供电、供气、交通和通信等造成破坏；四是严重影响海上捕捞、盐业和水产养殖业等海洋开发活动。针对广东省台风灾害的特点，当地政府为预防台风灾害、灾中应急管理以及台风灾害发生后的救灾救济，每年都投入了巨大的人力物力。首先，从预防台风灾害来看，采取的预防措施包括工程措施和非工程措施，通过兴建各种高标准的江海堤围和防海浪设施和建立防御台风的工作体系等来加强台风灾害的预防。其次，对于台风灾害发生后的灾后恢复工作，从广东省政府部门到各基层政府部门都相应拨付救灾物资和专项资金，对于影响较大的台风，中央政府甚至也会相应拨付专项资金投入救灾，各民间组织也纷纷举行募捐活动。
然而，从以上三个方面也可以看出现行的应对台风灾害机制中存在的一些问题。台风灾害的风险管理主要是靠政府采取行政性管理和单一的财政救灾措施，政府的确在灾前和灾中投入了大量的人力物力，发挥了重大作用。但是，对于灾后的恢复重建工作上，主要采取的是集中救灾，动用财政拨款和民间力量进行救助的形式，导致最终绝大部分的损失是由个人或企业自行承担。可以看出，政府对于灾后恢复与救济赔偿等方面尚显力不从心，迫切需要建立一套新的机制来应对因台风灾害引起的巨大经济损失。
三、在广东省设立台风灾害基金的初步构想
在上文关于广东省遭受台风灾害的现状分析，以及在国外应对台风灾害的先进经验基础上，本文提出了关于在广东省设立台风灾害公共管理基金的初步构想，以期能对于我国地方政府应对台风灾害以至其他灾害的思路能够有所启示。首先，该台风基金应该是一个由保险人融资、广东省经营的再保险项目，每一家在广东省境内经营房主保险业务的保险人均强制性地向台风基金缴纳一定的保险金。其次，台风基金应当向保险人提供价格较为低廉的再保险。为保证该基金所提供的再保险价格低廉，广东省政府至少可以从以下几个方面提供有力支持：一是使得该台风公共管理基金享受免税待遇；二是在设立之初就表明该基金不以盈利为目的；三是努力降低管理运行成本。除此三个方面之外，台风基金的具体设立更要注意以下三个方面。
（一）台风灾害公共管理基金的资金来源
台风灾害公共管理基金的资金来源应当至少主要由三个方面组成：第一，在广东省境内从事经营住房保险的保险人缴纳的保险费用与再保险费用；第二，该台风基金的投资收益，当然其投资领域也应当做出规定，限制其进行较高风险性的投资，以保证基金的稳定性；第三，发行台风灾害债券的收入。首先，台风基金向保险人收取的与其精算相适应的保险费用与再保险费用，其保险费率的高低一是基于由广东省所认可的台风损失预测模型所预测的台风风险高低，二是适用于每个保险费率也应当有所区别，主要取决于其所承保的住房财产的保险价值、地理位置、建筑物结构、免赔与共保比例数量等因素。其次，台风基金的各项资产在经授权的范围内应当可进行投资，而且政府也应当给予投资收益免税待遇，并从台风基金中抽出部分资金向相关高校和研究机构招标课题，以加强对于台风灾害的预防、救助和研究等。最后，台风基金也应当可以发行债券。当然，政府对于其发债的最大能力应当有所限制，台风基金有能力借入资金，但借款应当由巨灾基金的参与人偿还，政府可专门设立一个机构，将债券的偿还额分摊给在该基金的参与人，最后通过各参与人转嫁给保单持有人。这种融资安排允许台风基金借入资金，从而可以使其在更长的时间里进行风险统筹以分散巨灾风险。
（二）台风灾害公共管理基金的组织机构与监管
台风灾害公共管理基金的存在与发展除了有可靠的资金来源之外，基金的自身管理好坏是决定着其能否生存和发展。台风基金可以在专门负责广东省防旱、防涝、防风工作的省三防办的指导和管理下运作。为此，广东省三防办应当成立一个审计委员会和咨询委员会。前者主要是为了确保资金的安全合法使用，起到对于台风灾害基金的资金来源与用途的监督作用；后者主要是提供保险方面、气象方面、精算方面以及工程结构方面的专业服务，以弥补省三防办在此类专业方面的不足。台风基金除了在省三防办的指导与管理之下，其自身也应当设立基金管理与运作的专门机构，负责台风基金的各项具体事务。台风基金本身的雇员不宜太多，因其部分专项业务如金融投资服务、精算服务、风险和损失查验服务、财务审计服务等，都可以由专业的服务机构提供，只需支付相应的费用。台风基金应每年定期或不定期对保险人的保费缴纳和赔偿进行检查，根据检查的结果对原来缴纳的保费或支付的赔款，在专家委员会的指导下进行调整，以杜绝欺诈或虚报、瞒报等行为。
（三）关于免赔额
凡在广东省境内经营房主保险业务的财产保险人，根据自己承担的台风损失风险的高低向台风基金购买再保险，台风基金则负责赔偿保险人超过他们免赔额以上、限额以下损失的一定比例。广东境内每一个保险人的免赔额应当按照行业总免赔额按一定比例分摊，这可以保证其中某个特定保险人在某个较小的飓风中却遭受重大损失的情况下，虽然境内的总损失可能并未超过行业总免赔额，但这个特定保险人仍有可能从台风基金中获得赔偿。关于台风基金对于保险人超过免赔额以上、限额以下的损失提供再保险，建议可以设立多个档次的再保险承担赔付比例，以便让保险人根据自己的情况和判断进行选择，如果保险人所承保的风险较高，则他可以选择较高比例的再保险水平。而对于保险人的自留免赔额、台风基金赔偿限额以上的部分，以及免赔额以上、限额以下需保险人自行承担责任的部分风险，保险人需要向私人再保险市场购买额外的再保险。
结语
面对巨型灾害，构建与完善出一套适合我国的巨灾风险分散机制十分重要，而出发点可以有政府和市场两个角度，两者相辅相成，缺一不可。由于巨灾风险具有特殊公共物品的性质，政府必将在应对巨灾风险过程中所扮演至关重要的作用。政府在灾后补偿环节中可以发挥更重要的作用，借鉴国外的一些先进做法，结合我国广东省的实际情况，提出政府可以发起设立台风灾害管理基金，以此作为发展巨灾保险与巨灾再保险强大后盾，以政府发挥作用同时，促进市场化分散巨灾风险的发展。
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