新财政体制下加强地方高职校资金管理之对策
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作者: 赵建新
摘要：新财政体制下地方高职校资金运动出现了新的特点，出现了与新财政体制不相适应的问题，对高职校可持续发展带来了消极的影响。预算年度与收费年度的不一致、资金拨款形式与资金使用习惯的失调、资金前紧后松的规律与事业发展需要脱节等都是导致高职校财务困境的原因。因此，高职校财务困境问题，必须采取重视高职校现金流量管理、协调财政资金拨款模式及改善部门预算编制等对策才能加以解决。
关键词：新财政体制；财务困境；资金管理对策
中图分类号：F810.7 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）14－０154－02
以国库集中支付、部门预算、非税收入和政府收支分类改革为标志的新财政体制已经全面推行，作为主要以地方财政资金为经费保障的地方公办高等职业院校已全面纳入地方财政体制的运行模式中。新财政体制改变了高职校传统的拨款模式和资金使用模式，也深刻影响了高职校的理财环境。在适应这种新财政体制的过程中，地方高职校在资金的管理方面出现了新情况和新问题，引起了我们对高职校资金管理的思考。
一、新财政体制下高职校资金使用的特点
（一）不再有独立支配的银行账户
在国库集中支付模式下，高校原设置在商业银行的基本存款账户已变更为“预算单位零余额账户”，其他多余账户要么撤销要么转化为当地财政部门指定账户。这种账户设置的变更大大削弱了高职校对货币资金的支配权，单位对那些沉淀资金的支配和收益权开始由单位转移到了财政部门。
（二）新预算管理模式改变了高职校拨款模式
传统高职校的资金来源主要分为预算内和预算外两个部分，其中预算内资金由财政拨款形成，预算外资金主要来源于学校的学费收入。目前，尽管资金的来源形式上没有多大变化，但其实质和内涵已发生了根本变化。在政府“收支两条线”的管理模式下，学校收费资金已作为政府财政性资金的一个重要部分，即“非税收入”，其支配权已完全掌握在政府手里，单位只是行使政府授权的收费代理权。同时，作为政府一个预算部门的高职校，取得预算外资金的依据不再是学校自身收费的规模，而是经政府财政部门审定的年度部门预算。只有经财政部门实际拨入的预算外资金才能作为高校的“事业收入”。
（三）财政分预算科目下达资金，高职校丧失了资金的调剂权
为加强部门预算的约束力，目前财政部门下达的经费指标除分“预算内”、“预算外”两个基本口径外，还对按年度下达的预算科目进行指标分解，即基本支出中按人员、公用、补助科目下达，项目经费中按项目名称下达，各块经费原则上必须“专款专用”，单位不能调剂使用。如果单位预算执行偏差较大，单位将面临“有钱不能用”的局面。
（四）公务卡模式下高校不再有现金结算
随着公务卡结算模式的推行，原通过现金结算的开支改由公务卡刷卡结算，单位不再保留现金，原有的“库存现金”已改变为单位的“公务卡存款”。
二、新财政体制下高校资金使用的困境
与企业相比，学校的资金运动相对简单，主要表现为上级部门拨入资金，到学校通过教学、行政、科研、后勤等活动对资金的使用，再到财政部门的核销，就完成了学校资金的一次循环。可是，与企业支出有一个明显不同的是，学校几乎全部支出都必须以“现金”的付出为代价，因此，学校对“现金”的依赖就更加明显。而高职学校资金流转方面有一个先天不足，由于收费年度与财政年度的不一致，学校在预算外资金来源方面呈现上半年紧张下半年宽裕的极不平衡的局面，凸显高职校资金使用的困境。
（一）公务卡结算模式与高职校的支付习惯的不协调
财政部门推行公务卡结算模式的初衷，是为了加强政府对财政性资金使用的监督，贯彻公共财政理念，促进廉政建设。但有效推动公务卡结算模式，必须在银行结算系统、公务卡消费点的普及、单位的开支习惯等方面得到高度协调。对于目前学校的支付习惯，公务卡结算模式还处在一个逐步适应阶段，与公务卡本身的要求还有一定的距离。如劳务费的发放、学生助学金的发放、科研项目的结算等都与公务卡结算模式发生一定的冲突，造成公务卡的使用上出现许多不规范行为，影响了公务卡的实际功能的发挥。
（二）预算年度与学校收费年度的不一致带来了资金的不平衡
目前，地方高职校已完全纳入地方政府部门预算的框架中，一般在每年的10月左右财政部门开始部署下一年度的预算。对于学校来说，编制收入预算时，预算内拨款完全与财政年度相匹配，但预算外资金主要来源于学校的收费收入。由于前已涉及的收费年度与财政年度的不一致，预算外资金姚在9月后才能形成学校的可支配财力，因此，学校在预算外资金方面始终呈现前紧后松的状况，极大地影响了学校上半年预算的有效执行。
（三）资金使用的“条块分割”加剧了学校资金的紧张局面
新财政体制改革前学校长期习惯“大收大支” 的资金运作模式，学校所有资金包括结算中的各种债权资金，都可用来保证学校的各类支出，预算内外资金来源均可打通使用。而实行财政资金“条块分割”的资金下拨模式后，尽管强化了财政资金使用的计划性，但对使用部门来说带来了不少问题。尤其是学校在预算外资金的分布上先天就存在前紧后松的不平衡状态，如果在资金使用上人为设置界限，将加剧学校上半年资金紧张局面，甚至引发财务风险。
三、加强高职校资金管理的对策
现金流量管理一直是学校财务管理的薄弱环节，在新财政体制正式运行前，学校“以收定支”的预算模式使高校现金流量管理变得无足轻重，在新财政体制运行后，学校资金的运作更多地掌握在地方财政的手里，学校现金流量管理问题开始泛出水面。重视现金流量管理，采取相应资金管理对策，是化解学校财务风险，保证学校各项事业顺利发展的关键。
（一）重视高职校资金的计划管理，完善现金流量的信息披露
高职校要转变学校资金管理理念，提高资金管理预见性和针对性。要重视资金计划的编制，改变资金使用的随意性。高职校要建立定期编制资金使用计划的制度，对资金使用中产生的“入不敷出”的现象要提前采取对策。其次，要改革目前会计报表系统，完善现金流量的信息披露。目前，高职校会计核算主要采用《事业单位会计制度》或《高校会计制度》，以上两制度均为上世纪90年代中后期制定，在报表体系中均不包括现金流量表，在学校的财务信息披露体系中均没有现金流量信息。这种会计报告体系不利于学校的资金管理，与目前高职校的理财环境发生的根本变化不相适应。因此，本文建议在现有报表体系中增设“现金流量表”，进一步完善高职校会计信息披露。
（二）适当借助银行短期融资工具，弥补高职校上半年出现的流动性不足
目前，银校合作比较广泛，从学生收费到公务卡结算，学校越来越离不开银行的参与。但在融资方面，银行大都只发放较长期的项目货款，如基本建设和设备采购贷款等，很少做流动资金贷款。鉴于学校年度资金不平衡状况，学校很有可能在上半年出现流动性不足，造成学校计划内要做的事情有可能被推迟，甚至被搁浅，从而一定程度上影响了学校事业的健康发展。另一方面，对银行来说，对学校发放短期流动资金贷款，也是一种高质量低风险的金融产品，因为只要学校一到开学季节，源源不断的学费收入就为贷款提供了充分的还款保证。
（三）完善现有政府部门预算模式，真正破除预算内外资金的边界
现有政府部门预算模式下，单位预算内资金指标在年内是均匀下达的，但对高职校来说，这部分拨款只能满足人员经费的大部分，而人员经费的不足部分、公用经费和项目经费的绝大部分都要靠预算外资金渠道弥补，但单位预算外资金的拨款规模目前仍受单位非税收入上缴规模所限，同时拨款指标的下达还受学校非税收入上缴时间所限，这样，学校上半年尽管有预算外拨款指标，但由于上半年学校较少收费，基本不产生上缴财政的非税收入，就不能真正形成财政的预算外可下拨指标，这就是俗称的“有指标没钱”的现象。因此，对学校来说，上半年的预算外指标只是一个计划数字，不能形成学校可用的财源。为了改变这种尴尬的境地，应改变目前财政的这种分资金来源渠道拨款模式，全面打破预算内外资金拨款边界，使预算内外资金在年度内同步拨款、均衡拨款，有效避免学校上半年资金的“青黄不接”现象，最大限度地提高资金使用效益，同时，也真正体现财政“收支两条线”的管理理念。
（四）进一步提高单位部门预算的水平，把预算、资金与学校事业有机地统一起来
以往预算的编制只要实现全年收支平衡就算万事大吉，并不考虑预算收支在年度各阶段的资金平衡。在以前财权相对集中的情况下，这个矛盾并不突出，但在目前单位财权逐渐回归财政的前提下，就会出现在预算年度某个阶段计划内想安排的项目，因缺乏该阶段配套的资金而无法实施的情况。因此，对学校来说，不仅要做到预算总额收支平衡，同时要把预算的执行与学校事业的发展有机地结合起来，实现预算年度内各阶段的资金收支平衡。鉴于目前学校预算中收入部分相对明确，实现的时间也是有章可循，因而重点要做好预算的支出部分，要把支出分解到年度各期，并与资金的供给相对应。唯有如此，预算才能为高职校各项事业如期开展提供切实可行的财力保证，而不至于成为难以执行的一纸空文。
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