城市化进程中失地农民社会保障模式研究
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作者: 孟繁丽
摘要:现有失地农民社会保障模式仅以年龄进行分类保障，并未考虑农民失地后的选择。对六种失地农民保障模式特点及共性总结，结合对失地农民新分类，指出现存模式缺陷，为建立适合失地农民分类保障模式提出建议。
关键词：城市化；失地农民；社会保障模式
中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0130-02
一、城市化进程中失地农民的现状及分类
（一）土地非农化与失地农民市民化不同步
1．土地非农化加快。世界城市化表明，一个国家或地区城市化水平超过30%，这个国家和地区就进入快速城市化时期。据有关资料显示，中国从1996年就进入快速城市化时期。据测算,中国城市化水平每提高1个百分点,就要相应减少41万公顷耕地[1]。
2．失地农民市民化缓慢。中国要实现城市化目标，今后每年至少还要将1 000万农民转为城市户口[2]。然而土地丧失，并没有使失地农民加入市民行列，而加入非市民和非农民行列，角色模糊使其社会保障处于尴尬状态。
（二）失地农民分类
从失地农民生存状况角度可分为三种类型[3]：不依靠土地经营作为收入来源的农民，收入较高；收入一般，但基本生活不存在问题；无法再就业、年龄较大、体力弱、基本生活有困难的。上述分类是依据农民失地前与土地关系划分的，而农民失地后与土地就失去直接联系，还应考虑农民在失地后所作的选择：进城务工；在本地务工；由于年龄和体力限制，被迫留在本地。本文借助失地农民与土地关系程度的分类，结合农民失地后的选择，进行综合分类（如表1）。
二、典型失地农民社会保障模式
根据劳动保障课题组研究，各地对失地农民保障做法主要分六种类型，纳入城镇社会保障体系、农村社会养老保险制度、小城镇社会保险制度体系、商业保险体系、建立被征地农民社会保险制度、建立被征地农民基本生活保障制度。本文选取典型地区失地农民社会保障模式进行探讨。
1.北京模式。2004年北京出台有关建设征地补偿安置办法，对征地转为非农业户口两类主要人群社保问题，采取不同保障措施：（1）农转非劳动力，纳入本市城镇社会保险体系，并按规定缴纳社会保险费。（2）超转人员，归民政管理，并按规定标准享受生活和医疗补助。一般超转人员可在当年本市城市低保至当年本市最低退养费标准范围内确定标准接收；孤寡老人和病残人员可在当年本市城市低保至当年本市最低基本养老金标准范围内确定标准接收。
2.上海模式。上海小城镇社会保险包括养老、医疗等基本社会保险和补充社会保险，将失地农民分为两类进行保障：（1）被征地劳动力，纳入小城镇社会保险。其安置补助费先用于支付一次性缴纳不低于十五年的基本养老、医疗保险费，剩余部分应用于缴纳补充社会保险费。（2）被征地人员中，男55～60周岁，女45～55周岁，可参加规定的社会保险。由征地单位从支付的安置补助费中为其缴纳征地养老费。
3.青岛模式。2004年青岛出台有关建立农村社会养老保险制度的文件，规定凡具有本市农业户口、年满18周岁及以上人员，除在校学生和已参加城镇职工社会基本养老保险的人员外，均可参加当地农村社会基本养老保险，所以青岛将失地农民纳入农村社会养老保险中。村集体土地被征用的，应首先将安置补助费、土地补偿费用于缴纳农村养老保险。被征地农民按该市农村社会养老保险缴费有关规定，个人基本养老保险缴费按所在区上年度农民人均纯收入的6%缴纳，村集体和地方财政按相同比例补助。
4.天津模式。2004年天津建立失地农民社会保障制度，具体内容如下：（1）建立被征地农民社会保障基金制度，基金由征地参保人员社会保险基金和征地养老人员社会保障基金组成，所需资金来源于征地补偿费和政府补贴。（2）男16～60周岁、女16～55周岁的被征地农民为征地参保人员；男满60周岁、女满55周岁的为征地养老人员。（3）社会保障待遇。征地参保人员享受的养老保险待遇：其养老金以达到领取年龄上年度全市职工月平均工资为基数，按照20%比例或者16%比例计发；征地养老人员享受养老保障待遇：按月发放260元或210元的生活保障金；征地时未达到16周岁的未成年人，村民委员会根据征地补偿费等情况，一次性发给不低于1万元的征地安置补助费。
5.重庆模式。重庆将失地农民纳入商业保险。征地农转非人员选择货币安置方式的，土地行政主管部门应将土地补偿费、安置补助费支付给被征地农村集体经济组织，由农转非人员在规定时间内领取或者由土地行政主管部门直接支付给农转非人员。男满50周岁、女满40周岁的农转非人员，经本人书面申请，土地行政主管部门可将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或者半额交由中国人寿保险公司重庆市分公司办理储蓄式养老保险，具体办法由市土地行政主管部门会同中国人寿保险公司重庆市分公司拟定，报市人民政府批准后执行。
6.江苏模式。2005年颁布《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，对被征地农民实行分类保障：（1）根据土地价值和经济社会发展水平，全省划分为四类地区，执行相应的征地补偿和基本生活保障标准。（2）被征地农民基本生活保障资金来源于四部分：不低于70%的农用地土地补偿费和全部安置补助费；政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。（3）四个年龄段：16周岁以下；女16～45周岁，男16～50周岁；女45～55周岁，男50～60周岁；女55周岁以上，男60周岁以上。（4）四类保障标准，根据四个年龄段的划分实行不同的保障标准。
三、现存失地农民社会保障模式特点及缺陷
1.六种模式特点及共性。第一，依据各地颁布办法、文件等实施失地农民社保制度。第二，将失地农民按年龄划分两类，实施不同保障方案。第三，各地制度设计出发点与理念各异。如果把失地农民看成城市化进程中必然结果，会将其纳入城市社保体系；认为他们是农民，会将其纳入农村社保体系；认为既不是农民也不是市民，会单独为其建立一个社保制度。第四，各地根据自身情况，实行具地方特色的保障模式，造成社保制度碎片化。第五，保险费来源大致相同，大部分来源于被征地农民的征地补偿费、安置补助费及政府获得的土地出让金。
2.存在的缺陷。第一，各地社会保障建立主要依据政府颁布法规、办法等文件，立法层次低，缺少法律保障，也意味着保障缺乏稳定性、连贯性，是临时性、不延续的保障。第二，对失地农民身份认识不清，导致建立失地农民社保的出发点与理念不清。第三，并未实行真正的分类保障。目前建立的失地农民社保模式仅从失地农民年龄特征对其分类保障，而未从其对土地依赖程度上进行分类保障。第四，碎片化保障模式，不利于制度衔接。各地建立失地农民的社保模式时，从自身发展情况考虑，未从失地农民的长远利益考虑。第五，失地农民社保金来源单一、有限，社保水平低。
四、完善失地农民社保制度对策
1.加快立法步伐。在中国社会保障建设进程中，几乎每一个保障都呼吁法律出现。失地农民社会保障制度建立同样需要立法进程加快，只有立法作为保障，才能从法律上真正保障失地农民的权利。
2.界定失地农民身份。农民失去土地，不属于农民，就如下岗工人是失去工作的劳动者，不再属于工人队伍。既然土地已被城市建设所用，失地农民应属于市民行列，而不应是处于非农民和非市民的尴尬人群。结合中国目前情况，这需要一个过程。首先应把失去土地后进城务工的部分人纳入市民，没有进城在农村从事非农生产的应就地城镇化，对于那些年龄、体力上不能进城也不能在本地从事非农生产的，应给予救助。
3.分类保障 。根据农民失地前的分类，实行分类保障，即根据他们经济情况，以及对土地依赖程度建立失地农民保障制度。还要根据农民失地后的选择，即进城从事非农生产、留在本地从事非农生产、还是留在本地无法从事非农生产，综合实行分类保障。而不应只根据年龄设立缴费金额，不能一刀切，只纳入一种社保体系中。
4.建立统一多层次保障模式。城市化进程决定把农民土地划为城市建设使用，失去土地的劳动者，就应转化为非农人员，并纳入城市社保体系。只有最终统一于一种保障体系中，才利于失地农民跨地区流动，也利于中国社会保障制度长远发展。以上是从中国城镇化长远目标考虑，但目前将失地农民全部纳入市民行列显然不现实，但可建立统一多层次的保障对失地农民进行分类分层次保障。
5.国家和地方政府要承担相应责任。在目前土地征用和补偿框架下，不应从支付给农民的补偿费中直接扣除作为社保基金，而应从政府土地收益中确定一定比例国土出让金，建立失地农民社会保险基金。因为失地农民是城市化进程中的牺牲者，理应得到补偿。让他们加入城镇社保体系，享受和城市市民一样的保障待遇，是与他们身份非农化相符的，因此政府应承担财政支持责任。
参考文献：
[1]李新安.城市化、土地“农转非”与失地农民的保障问题[J].宁夏社会科学,2005,(5).
[2]汝信,陆学艺，等.2002年:中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社,2002.
[3]陈家贵,王延中.中国社会保障发展报告[M].北京：社会科学文献出版社,2004.[责任编辑 吴明宇]
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