基于城中村改造的廉租房建设困境分析
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作者: 张 翀
摘要:基于我国大部分城中村出租屋已发挥了廉租房作用的特殊国情,提出了城中村改造的廉租房建设构想,并沿着这一思路,着重分析了在我国现有制度与经济环境下将城中村改造与廉租房建设相结合的实践中,可能面临的制度困境、融资困境与管理困境三大困境。
关键词:城中村;廉租房;困境
中图分类号:F293.31 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)29-0007-02
一、城中村出租屋发挥了廉租房的重要作用
“城中村”通常是指在城市建成区范围内大大小小的村落,是我国城市区划范围迅速扩张过程中,由于土地补偿、拆迁安置困难等原因未将农村集体所有制土地转化为城市全民所有制而遗留下来的 “城市里的乡村”。
随着改革开放步伐的推进,我国进入快速城市化的发展阶段,城乡人口流动加剧,迁移人口成为城市居民的重要组成部分。20世纪90年代后期以来,农村迁出人口通常占到全国迁出总人口的60%左右,而迁入城镇的人口占全国总流动人口的80%以上,甚至接近90%,从农村流出的人口大部分都流向了城镇[1]。
我国廉租房制度的保障对象是符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭,同时必须是城市具有非农业户口的常住居民。这使得在流入城市的人口中,大量收入低下且不符合标准的“夹心层”无法得到基本的住房保障,其中1/3的人员选择了价格低廉、手续方便、管理松散的城中村出租屋居住,在经济发达地区如北京、上海等城市有超过一半的外来农村务工人员都租住在城中村里。利用2005年全国1%人口调查数据进行分析可以得出[2],城中村住房已成为城镇常住人口重要的住房供给来源:全国城市范围内,城中村住房面积占全部城市住房面积的33%,城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6%;城中村住房解决了29.5%的城市常住人口的住房问题。
二、城中村改造的廉租房建设构想
廉租房建设和城中村改造都是城市化发展中存在的问题,二者不是相互孤立的。廉租房建设的关键是资金投入和土地供应,同时要加大覆盖面,将廉租房的惠及人群不仅限于非农户口的城市低收入家庭,还要扩展到广大外来务工人员,包括农民工和刚毕业的大学生等。而城中村改造也存在着资金投入、土地开发、外来务工人员的住房安置等问题。将“建设”与“改造”有机结合起来,兼顾低收入人群和城市建设两方面的利益,在“改造”的基础上进行“建设”,可以有效地解决廉租房建设和城中村改造过程中存在的一些难题,减少政府在土地和管理上的投入,加快推进廉租房建设进程[3]。
三、基于城中村改造的廉租房建设困境分析
(一)制度困境
长期以来,我国实行的是城乡分割的二元制度结构,主要体现在两个方面:一是对人的管理。城市的市政部门只负责管理城市中非农户口的人员,“城中村”和以前农村没有两样,由原来的村委会全权负责[4]。此外,我国的户籍制度一直以来实行的都是静态的等级人口流动制度,农村人口户籍想变为城镇人口户籍,必须有劳动部门的录用证明、学校的录取通知书或者是城市的户籍管理部门准予迁入证明。虽然这种现状在近年已有很大的改观,但还是没有得到彻底解决。二是对土地的管理。核心涉及土地所有权问题。我国的城市土地属全民所有制的土地,而农村土地包括农业用地与农民的宅基地均归农村集体所有,属集体所有制的土地。欲将城中村改造与廉租房建设相结合,使城中村的出租屋在政府的统一规划下真正合理发挥廉租房的作用,首先要解决的就是土地问题,其中最大的难点就是要不要改变城中村土地所有权性质以及如何改变。
首先,廉租房的建设以及未来的分配和使用能否持续保持公益性质尚存在争议,即使采取相关措施能够保持其长久的公益性,也需要通过政府征用这一环节改变城中村土地所有权性质,将原本归属村集体的集体所有制土地转变为全民所有制,由地方政府行使所有权。
其次,对于城中村的村民而言,土地征用不仅直接涉及到他们的房屋、宅基地等私人财产,更关系到他们未来的生活来源如何解决等切身利益。由于在城市化进程中,城市土地资源日益稀缺,而城中村本身坐落于城市区划范围内,且地处城市核心地带或交通便利的城乡结合部,土地区位优势明显。加之城市地价的上涨提高了城中村居民继续将土地保持农用的机会成本,我国现有的城中村经济绝大部分已转为第二、三产业尤其是以土地出租、物业租赁为主的经济模式。城中村居民收入依赖出租屋经济和政府或开发商的征地补偿,形成一种典型的寄生式经济,导致村民寄生性的生存状态和心理状态,如果村民未来的生活来源问题得不到解决,城中村的土地征用问题将举步维艰。事实证明,我国因土地征用问题引起的纠纷已经占到全国农村群体性事件的65%以上。
(二)融资困境
城中村改造的政府主导性需求与廉租房的福利性特点,决定了基于城中村改造的廉租房建设融资过程与一般商品房的开发运作有着明显的不同。在廉租房开发建设的融资渠道方面,我国目前可采取的筹资方式主要有:市、县财政预算安排的住房保障资金;住房公积金增值收益中按一定比例提取的城市廉租房补充资金;从直管公房售房款中提取的部分资金;社会捐赠的资金和土地出让金净收益[5]。基本上仍停留在纯政策性资金的支持上,使其不可避免地存在以下融资困境:
1.融资被动
考虑对地方GDP的拉动作用,城中村改造与廉租房建设都比不上普通地产的开发,同时,二者还需要地方政府耗费大量的人力、物力资源,甚至极大影响到目前被视为地方政府“第二财政”的土地出让金收入。故现有融资方式地方政府很难予以积极配合,基本上都属于硬性摊派,非常被动。
2.融资稳定性差
目前,我国基于城中村改造的廉租房建设的融资方式均属于国家财政支出,与中央和地方财政状况有着密切联系。当中央或地方财政由于特定原因吃紧的时候,建设资金可能就会在一定程度上被挤占,无法形成建设所需的长期稳定的资金链。以住房公积金增值收益为例,其用于城市廉租住房建设补充资金上的金额,是扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后的余额,如果前两项金额较大,那么用在城市廉租住房建设上的资金无疑会相应减少。因此,资金供给呈现出极不稳定的特征[5]。
3.融资资金缺乏监督机制和封闭机制
用于城中村改造与廉租房建设的资金,由于其保障功能与政策目标的指引,投资回报将明显低于普通房地产开发收益。如果融资资金缺乏有效的监督机制和封闭机制,资金的逐利属性将可能使本应用于城中村改造和廉租房建设的资金流入市场,无法保证建设顺利实施,甚至会出现寻租等社会问题。
4.缺乏融资工具的创新
现有城中村改造与廉租房建设融资大都属于财政范畴,金融机构并没有发挥很大作用。将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式尤为重要。这就需要金融机构借鉴国外已有的成功经验并结合我国实际,加快金融创新步伐,设计出适合我国国情的金融产品,为基于城中村改造的廉租房建设融资提供更为灵活的市场化运作方式。
(三)管理困境
在城中村的管理中,村民委员会几乎要负责与居民生活有关的一切事务,包括教育、环境、卫生、治安、基础设施建设等,这种管理模式的本质是传统的农村社会聚落,管理很难面面俱到,更不可能达到高效与专业化。而且,城中村建设和管理的费用并不像城市中街道社区建设和管理的费用是国家财政支付,所有费用几乎都靠村集体支付,经费的极度缺乏加之未必能够合理地分配、利用,使大多数的城中村“脏、乱、差”现象严重,由于出租屋户主大都各自为政,致使房屋的建筑没有统一规划设计,存在结构不合理、密度过大等诸多弊端。杂乱的建筑和生活环境,破坏了城市的形象,降低了城市生活的品味。此外,城中村中人口的流动性又使本就混乱的管理变得更加复杂,许多城中村由于管理不到位亦滋生了不少社会问题,成为城市中治安事件的高发区。
总之,基于我国现有的特殊国情,将城中村改造与廉租房建设相结合,是许多学者和政策研究人员的共识,民间也已有很多尝试,但真正将其纳入政府的规划和指导并大规模付诸实施,还要求我们应仔细研究面临的困境,在制度创新、金融工具创新和管理模式创新上做出进一步的研究与论证。
参考文献:
[1] 彭连清,周文良.改革开放以来我国农村劳动力转移状况与特征[J].农村经济,2009,(4).
[2] 刘琳.“城中村”住房发挥了廉租房作用[J].中国投资, 2009,(3).
[3] 刘传俊,薛耀文,宋军.基于城中村改造的准廉租房建设构想[J].中国房地产,2008,(6).
[4] 李海英.“城中村”改造的思考[J].陕西师范大学学报,2007,(7).
[5] 巴曙松.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[J].中国房地产,2006,(9).
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