市场监管 路在何方
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作者: 张庆华
摘要:三鹿奶粉的风波尚未平息,煤矿安全的悲剧又屡屡上演。回顾近几年,关系民生的社会性市场监管领域频闪红灯。在深化行政管理体制改革的今天,完善政府市场监管职能是发展和完善社会主义市场经济体制的需要,是建设服务型政府的内在要求,是大部制改革的重要目的,对促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。
关键词:市场监管;职能;监管权;行政责任
中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)23-0203-02
一、整合市场监管的理论依据和重要意义
(一)整合市场监管的基本理论
在市场经济体制下政府干预经济活动的理由主要是由于市场存在失灵。因为现实经济活动中完全竞争的市场机制根本就不可能存在,这也正是政府作为一个调控主体(当然还有其他的主体,如非政府组织)参与和干预市场的根本理由。市场失灵分别体现在微观经济层面和宏观经济层面。微观经济层面上的市场失灵主要体现在:(1)垄断和不正当竞争;(2)外部效应;(3)信息不对称导致资源配置低效;(4)市场无法提供某些公共物品。宏观经济层面的市场失灵主要体现在:(1)市场无法实现更公正的收入分配;(2)市场无法形成稳定经济的导向。因此,我们也有必要对政府的经济职能进行重新划分,从而在以市场机制为基础的经济体制下,矫正和改善市场机制的内在问题即“市场失灵”。市场监管成为矫正“市场失灵”的手段之一。
(二)整合市场监管的重要意义
市场监管的主要目的是矫正市场失灵,并基于法律制定相关规范标准,对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动产生的社会问题进行规范和控制。[1]可见,政府市场监管职能是否充分发挥关系到广大人民群众的利益是否能得到有力保障,也关系到市场主体的合法权益是否不受侵害,关系到整个市场经济发展是否平稳健康,进而关系到政府形象以及社会对政府能力的信任度。加强政府市场监管有助于构筑公平的市场秩序和良好的竞争环境,从而对社会主义市场经济条件下的国家民生产生深远的意义。
二、整合我国政府市场监管的实际困境
近年来,我国的经济体制改革和行政管理改革不断推进,使得中国的政府经济职能发生了重大转变,由过去的直接控制逐渐转向宏观调控和市场监管。由此,市场监管的改革之路已经全面铺开,大部制机构改革的初衷在市场监管领域体现了具体的要求,契机的出现也充满了挑战。由于长期计划经济的影响,加之改革的复杂性和艰巨性,我国目前的政府市场监管职能还存在着大量的问题。具体体现在以下几方面:
(一)职――市场监管职能的定位不当
1. 弱化市场监管职能的倾向
现阶段,党和国家提出建设服务型政府,而服务型政府的主要职能定位于社会管理和公共服务,因此,很多人简单地将政府职能局限于公共服务和社会管理,从而忽视甚至排斥政府的市场监管等重要微观管理职能。科学合理的宏观调控和合法高效的市场监管也是建设服务型政府的重要方面,忽略任何一个方面,都会阻碍我国经济建设的全面推进,因此,政府和市场在社会主义市场经济下如何把握各自的“度”是我们应深入思考的现实问题。
2.传统的全能型市场监管理念的阻碍
由于我国受计划经济种种理念的长期束缚,全能型的市场监管模式未得到根本改变,政府很多时候还是只注重直接和具体的市场监管,为了管理而管理,把握不了从宏观上进行协调、疏理和监控的方向,政府的“手”处处可见。虽然只要有政府和市场存在,政府就有市场监管职能,但必须要在市场无能为力的领域或市场失灵之时正当发挥其职能,达到市场监管的真正目的。
(二)权――监管权的分割与分散
1. 监管权的分割
计划经济体制下经济管理部门按产业分工,因此,中国经济性监管机构多采用分业监管模式,虽然这种模式可以保证监管机构可以作出更好的决策,但这种模式增加了监管机构被单一利益集团,特别是它所监管的企业俘获的可能性;[2]并且这种监管权的分割可能会使得彼此有内在联系的相关产业无法进行有效的资源整合,并影响到相关产业政策的全局性和协调性,降低市场监管的权威性、公正性和高效性。
2.监管权的分散
除了监管权的分割外,在同一领域,同一监管权也被分散到不同的监管机构,甚至分散到了宏观政策部门和不相关的执法部门。比如,在食品监管领域,从“田间”到“餐桌”、从养殖加工到市场流通的每个环节都有不同的部门监管。虽然国务院在2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中对各部门之间的协调配合模式做出了明确规定,可“苏丹红”、“注水猪”的阴影还未完全消除,三鹿奶粉的风波再次让人们对政府市场监管质疑,其根源在于监管主体的多元化造成“谁都能管、谁都不管、容易的就管、难度大的就推”的现象,导致重兵把守的领域屡屡成为悲剧的发源地。
(三)责――市场监管主体行政责任的缺失
1.行政责任的法律体系不完善
政府市场监管主体的行政责任的确定有赖于一个职、责、权明确的监管体系,只有在明确各自职责的前提下,才能明确行政责任。但由于我国体制性的缺陷导致监管主体权责不清,没有用严格的法律规范制度来明确行政责任,导致市场监管主体的自由裁量权膨胀。在没有明确的法律和法规授权下,无法依法监管、依规监管,不仅影响市场秩序的公平性,而且使得行政责任追究往往成为空谈。
2.行政责任主体要素的缺失
行政责任主体模糊不清,由谁对谁行使责任追究带有很大的随意性。以2006年国务院颁布的《国家重大食品安全事故应急预案》为例,其中“5.2责任追究”条款规定:对在重大食品安全事故的预防、通报、报告、调查、控制和处理过程中,有玩忽职守、失职、渎职等行为的,依据有关法律法规追究有关责任人的责任。其中行使行政责任追究权的主体是谁,受追究的市场监管主体是谁,这个责任是什么人的责任,我们无从知晓。
三、整合我国政府市场监管的现实途径
(一)正确定位――政府应树立并强化正确的市场监管理念
我国的市场监管体系是随着改革开放、社会主义市场经济体制的建立而得到发展的,取得了成绩,也走过弯路。美国学者奥肯说过:“市场的运行事实上依赖于政治制度的各种强制性权力。国家运用这些权力,建立并障市场上的权力,直接提供某些基础的服务,并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境,这对企业日常生活是生命攸关的。” [3]因此,政府必须正确认识自己的市场监管职能,并以系统思维和创新精神、科学发展观为指导,以关注民生为目标,全面调整市场监管程序、配置和整合市场监管资源,以形成规范有序、合法高效的政府市场监管体系,为经济主体创造公平良好的竞争环境和平稳规范的市场秩序。一方面,我们必须转变政府职能,减少政府对微观经济的直接干预和控制。另一方面,我国的市场经济并不是自生自发的,而是政府公共权力积极推动的结果,良好的市场秩序便不能自发形成,这就需要强化政府培育市场方面的职能,加强市场监管,这两方面就决定了我国市场监管的职能转变的一个基本原则――有所为,有所不为。
随着市场经济的不断发展,政府的市场监管职能也会随之发生变化,主要的变化在于政府放松了对经济性领域的监管,而加强了社会性市场监管。当然,无论是取消监管、放松监管,还是加强监管,都是政府为促进市场效率、提高监管质量而进行的不断试错选择的结果。因此,我国政府必须把握当前市场经济运行的规律和特点,结合各个领域所面临的问题,从而对市场监管职能有正确的定位。
(二)合理设权――政府应该整合成立新的综合性监管机构
1.理论的设权模式
我国传统的市场监管模式往往导致职能交叉、多头监管、重复监管等现象,因此,政府应该合理设置监管权,将性质相同的产业和监管事项进行有效整合,由单一机构行使监管权,形成单一合理的监管规则和程序,这种模式不仅能够减少因为职责重叠造成的资源浪费,大大提高监管的效率,而且在一定程度上加大了利益集团的交易成本,降低了监管机构被“俘获”的可能性。
2.实践的设权理念
必须承认的一点是,推行大部制改革、整合不同的监管机构必须以一定的制度条件作为支撑,整合机构并不是简单的组织合并,如果不具备适合的制度基础,只会导致“外部问题内部化”。中国目前正处于改革的关键期,经济、政治、文化等各方面的制度条件还有待进一步健全和完善,如果盲目追求监管机构的整合,可能并不能发挥其应有的作用。因此,现阶段更重要的应该是在监管机构之间建立有效的沟通协调和信息共享机制,建立统一的监管程序,促进机构间的合作。
(三)法制保障――政府应该健全有关市场监管职能的法律框架
2004年4月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,要求行政机关“应当主要运用经济和法律手段管理经济,依法履行市场监管职能”。行政机关以《行政许可法》为契机带动一系列法规出台,掀起一场“自我革命”,市场监管正以一系列法律法规的制定和实施,快步驶入法治轨道。
合理的市场监管体系首先包括一套健全的法律规章,法规是监管的基础,监管性法规应该公正、周全、严密,尽可能涵盖经济生活的各个领域,并严格规范政府的监管行为。因此,必须加强市场监管的立法工作,为市场监管主体的严格执法提供法律基础,为行政责任的追究提供可靠依据。有了普遍性的应然的行为规则和原则,统一、良好的实施基础后,行政责任的追究机制也会得到进一步健全和完善。此外,我们还要建立确认市场主体资格,保障主体产权的法律法规;规范市场交易行为和竞争行为的法律法规;规范市场秩序监督行为的法律法规等,从而实现市场的有序管理。
以上从职能、权力和责任三个维度,探讨了完善我国政府市场监管的必要性和现实途径。虽然政府市场监管的完善之路依旧漫长,但无论是从理论还是实践上,它都将对我国的经济社会的发展和综合国力的提升产生深远影响。
参考文献:
[1] 马英娟.政府监管机构研究[M].北京:北京大学出版社,2007:27.
[2] 周汉华.基础设施产业政府监管权的配置[J].国家行政学院学报,2002,(2).
[3] 阿瑟・奥肯.平等与效率――重大的选择[M].北京:华夏出版社,1987:29.
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