国家立法保障志愿者权益的探讨
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作者: 李晓晖
摘要:通过奥运会和汶川大地震中志愿者的优异表现,可以看出志愿者服务事业在社会进步中的作用日益显现。但是,通过调查我们发现志愿者在服务活动中权益受伤害的情况却时有发生。要消除志愿者的后顾之忧,进一步促进志愿者服务事业的发展,需要国家建立统一的志愿者服务法,只有通过立法加强志愿者招募、培训、服务等的管理,确立志愿者保障体系、完善志愿者保险制度才能真正实现志愿者的权益保障。
关键词:志愿者权益;志愿者保险;国家;立法
中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)21-0099-03
绪论
志愿者一词源于英文的volunteer,其本意为自愿、无偿地从事有利于他人活动的人。联合国将志愿者定义为“不以利益、金钱、扬名为目的,而是为了近邻乃至世界进行贡献的活动者”。由此可见,志愿者的原始定义强调了无偿性、自愿性以及其社会公益性(利他性)三个方面。但是目前随着社会的发展,如日本青年海外协力队、国联志愿者等有偿志愿者的出现逐渐打破了以往的志愿者定义,开始向着先驱性,即志愿者发挥着既存社会体系中不能履行的作用、补充性,志愿活动能满足现存行政体系满足不了的需求以及自我实现性等方向发展。志愿服务所显现出的社会效益受到越来越多的国家、国际组织的认可和重视,作为政府、社会只有为志愿者提供相应的权益保障,解除他们的后顾之忧,才能使他们更加全心全意地投入到志愿工作中去。目前,世界各国如加拿大、美国、日本等均制定了专门的志愿服务相关法律,用法律形式确保志愿者的权益、保障志愿服务的顺利进行成为推动志愿者服务事业发展的必要因素。
一、中国保障志愿者权益的相关政策
中国对志愿者的认识源于1979年联合国志愿人员的第一次到访,认识到了志愿者工作的意义,在以后的几十年中,中国的志愿者组织逐渐发展起来,特别是经历了汶川大地震、北京奥运、玉树大地震等几个特殊事件后,中国志愿者的贡献得到了全国乃至全世界的认可。目前,虽然广东、上海、北京等一些省市出台了相关条例来规范志愿服务工作,但是由于志愿者权益保障问题的规定还不够完善,志愿者在公益活动中一旦发生意外,便会面临无法寻求援助的尴尬局面。
(一)广东省相关条例覆盖对象范围的局限性
1999年9月广东省施行的《广东省青年志愿服务条例》第10条对青年志愿者的权利明确为接受有关教育、培训;请求志愿者组织帮助解决在志愿活动中遇到的实际困难和问题;对青年志愿者组织的工作提出建议、批评和进行监督;有困难时优先得到志愿服务等方面。
由于广东省的条例是针对青年志愿者的法规,在覆盖对象方面和对青年志愿者的保障内容上均存在较大局限性。
(二)北京市关于志愿者权益保障的完善
2007年12月施行的《北京市志愿服务促进条例》第8条规定,“全社会应当尊重志愿者的劳动;志愿者的权益受法律保护”;第20条将志愿者享有的权利确定为获得志愿服务的真实、准确、完整的信息;获得志愿服务必需的条件和必要的保障;获得志愿服务活动所需的教育和培训;请求开展志愿服务活动的组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的问题;有困难时优先获得志愿者组织和其他志愿者提供的服务;对志愿者组织进行监督,提出批评和建议。此外,条例还规定志愿者组织有风险告知义务。根据该条例规定,北京市率先在全国设立了志愿服务基金会用于对志愿服务活动的资助。
可以看出,《北京市志愿服务促进条例》的特点主要在于它强调了志愿服务活动中的政府责任和社会责任;建立健全了志愿者权益保障体系;并且设立了志愿服务基金会并规范其运作。
(三)上海在志愿者权益保障方面的探索
2009年6月通过的《上海市志愿服务条例》第12条对志愿者和志愿服务活动组织者的权利规定为根据自己的意愿和时间、能力等条件,选择参加志愿服务活动;获得与所从事的志愿服务活动相关的信息和培训;获得与所从事的志愿服务活动相关的必要条件或者保障;向志愿服务活动的组织者提出意见和建议。
另外,《条例》还规定对于志愿者在从事志愿服务活动中由本人所支出的交通、误餐等费用,活动的组织者可以给予适当的补贴;对于志愿者在从事服务过程中可能出现的风险,应当为志愿者办理必要的人身保险。
综上所述,可以发现,近年出台的北京和上海的《条例》确立了志愿者在服务过程中应当享有知情权、获得必要条件和保障权、获得教育和培训权、请求解决问题权、困难时优先获得帮助权、监督权等。但由于缺少一个权威性的国家层面的法律规范,中国志愿者的权益还难以得到有效的保障。
二、北京市大学生志愿者权益保障调查分析
据共青团中央统计数据显示,截至2008年底,全国累计已有超过2.68亿人次的青年在扶贫开发、社会建设、环境保护、大型活动、应急救援、海外服务等领域提供超过61亿小时的志愿服务,经过规范注册的志愿者达2 511万余人。2004年有6 000多名大学生志愿者参加了志愿服务西部计划,2008年北京奥运会志愿者人数更是突破了35万,由此可见,虽然志愿者中大学生志愿者只是其中的一个组成部分,但是从目前中国的志愿者人员构成方面看,大学生志愿者无论是在人员数目上,还是在人员素质上都具有一定的代表性。
为了了解大学生志愿者在服务活动中权益保障的情况,我们于2010年1―3月之间对包括北京物资学院、北京理工大学、人民大学等首都高校的大学生志愿者进行了问卷调查,共发放问卷213份,回收有效问卷198份。以下是以问卷为基础,对北京市大学生志愿者权益保障问题的总结分析:
(一)大学生志愿者具有较强的公益心
大学生从事志愿者服务的动机中,“帮助别人”占了86.5%,“接触社会”占了74%,“扩大人脉与交际范围”占了45.5%,选择较少的动机是“体验生活”和“学校号召”,分别只占20.0%和22.0%。这反映出现代大学生参加志愿活动的主要原因在于想从事有利于他人活动,主要是出于公益目的的行为。他们参与社会活动的积极性较高,通过志愿者组织的积极地鼓励与引导,可以促进志愿服务工作的发展,也有益于帮助大学生提高自我认知能力和融入社会的技能。
(二)大学生志愿者权益保障存在的问题
虽然大学生志愿者已经成为志愿者服务事业中的中坚力量之一,由于志愿者作为一个特殊的团体,所从事的工作多元化,面临的环境复杂,其权益经常会受到侵害。在调查中发现,感到偶尔权益受到侵害的占受访对象的42.5%,总体来看,60%以上的受访者或多或少地感觉到权益受到过侵害。
为了解大学生志愿者权益受到侵害的具体情况,问卷参照《北京市志愿者服务条例》所确定的6条志愿者权益,进行了具体的访谈。调查发现,每一项权益都存在受到侵害的问题,其中具体志愿者服务内容的知情权利一项所占比率最大(38.0%);其他依次为请求解决问题权占31.0%、获得教育和培训权占27.5%、获得必要条件和保障权占26.0%、要求志愿组织或服务对象提供相关保险的权利占24.5%、与志愿服务组织或服务对象签订服务协议的权利占13.5%。
另外,在访谈中有不少大学生志愿者反映在参加活动前,有关活动内容、所需时间、注意事项等的相关介绍缺乏,一般只是学校组织安排了就去了,因而感到主动性没有得到发挥;由于缺乏对志愿服务具体情况的了解,以及缺少相应的技能培训,所以在服务过程中会有力不从心的感觉,会感觉能力难以得到充分发挥。
再有,大学生志愿者反映志愿者组织对志愿者的健康关注不够,虽然会提供医疗方面的照顾,但多为定点医院,往往离学校以及服务活动场所距离较远,再加需要较长的排队时间等问题,不方便利用,在出现身体不适的情况下,一般不会选择去定点医院就医。
总体来看,大学生志愿者权益受到侵害的问题比较普遍,侵害的内容涉及面广,对知情权的侵害最为严重。
(三)通过国家统一立法保障大学生志愿者权益的必要性
受访大学生志愿者也是权利意识较强的一个群体,针对希望自身权益受到保护的形式这一问题,有68%的志愿者希望通过制定法律来有效地保障志愿者权益,另外选择比率超过50%的选项还有关于对志愿者组织的管理、志愿者保险的办理以及培训方面的加强方面。
综上所述,大学生志愿者权益保障的现状并不乐观,诸如志愿活动的组织与管理问题、志愿者的伤病保险问题等仅靠志愿者和志愿者组织的努力是根本无法解决。日益庞大的志愿者队伍和日益深入人心的志愿服务呼唤社会、国家对志愿者的权益进行有效保障。
三、国家立法解决志愿者权益保障应注意的问题
认识到志愿者权益保障的问题,中国目前已先后相继出台了近二十多个相关地方性法规。但是由于随着经济的发展,社会的进步,志愿服务事业会逐渐发展壮大,将成为社会生活的重要组成部分。而地方性法规显然已不能满足志愿者服务管理的需要,因此,在全国范围内对志愿者服务进行统一立法成为保障志愿者权益、完善志愿者管理,从而保障中国志愿服务事业的顺利发展的关键。国家统一志愿者立法应注意以下三方面的问题:
(一) 完善志愿者组织管理机制
1.建立全国统一的协调机制,加强对志愿者组织的管理和指导。如在志愿者组织的登记和管理上形成一个有章可循的程序;在众多的志愿者组织之间建立一个信息交流与合作的机制等,使中国志愿者服务事业顺利走向规范化与社会化。
2.明确志愿者服务管理中政府与社会的责任。政府方面应当为志愿者服务提供相关支持,发挥监督职能规范志愿者服务活动,保障志愿者的权益不受损害。社会方面如志愿者所属机构如共青团组织等应为志愿者提供必要支持与鼓励,也可以通过新闻媒体进行宣传,提高志愿者参与的积极性。
3.设立志愿者服务基金,加强志愿者服务物质与资金的保障基金。鼓励社会各界对志愿服务事业的支持,建立志愿服务资金稳定、多元的渠道。这样可以在一些志愿者面临较大风险的志愿服务领域,利用基金为志愿者提供相应的补偿与赔偿,达到切实保障志愿者各项权益的目的。
4.建立志愿者的培训保障,提高志愿者的服务能力与技巧。志愿精神与志愿技能是一名志愿者必须具备的。比如,玉树赈灾志愿者招募与培训时,就应注意高原反应问题,首先应当向志愿者声明灾区的地理与气候特点,志愿者服务的内容,还要注意传授高原气候生活技能。如果志愿者本身不适合高原生活,高原生活技能培训又没有很好进行,就会很大程度上影响志愿者的服务,甚至会使志愿者自身受到伤害。
5.规范志愿者招募规程,尊重志愿者的知情权。志愿者组织在向社会招募志愿者时,应认真履行公示志愿服务的具体内容以及风险告知义务,这一方面体现了人文化的管理精神,另一方面也有利于强化志愿者风险管理的法定职责。为了避免意外事故,还应积极倡导市民通过参加志愿服务组织来参与志愿服务活动。
(二)建立志愿者服务活动保险机制
为了防范志愿者在服务活动过程中的风险,为志愿者提供保险的做法已被大众所认可。而与志愿者条件较符合的现有社会保险有工伤保险、社会医疗保险,也可以考虑志愿者组织加入团体意外伤害的商业保险等。
但是,目前中国实施的工伤保险与社会医疗保险都有明确的保险对象,将志愿者纳入保险范围内有一定的困难,容易在基金管理、保险等级的认定等各方面出现混乱。而团体意外伤害的商业保险,由于志愿者的流动性大,容易因保险逆选择问题影响保险的运行,进而使志愿者的权益受损。
针对上述问题,日本成立了针对志愿者的《志愿者活动保险》。该保险的保障内容中将伤害事故与赔偿事故等作了详细的界定,如伤害事故被确定为“活动参加中突如其来的伤害;天灾;食物中毒;传染病”,赔偿事故被界定为“活动过程中伤害到别人的情况的赔偿金保证”等。对于低偿的和无偿的公民服务,英美发达国家也制定了《公民服务法》。对非政府组织的活动、社会地位都有明确的法律规定,这些组织也因此得到法律的保护,它们可以依法筹措资金,开展志愿者服务工作。在美国,非政府组织(NGO)的资金来源结构是公共部门43%、私人部门47%、私人捐赠10%。政府制定的税收政策鼓励企业支持慈善事业。
因此,我们可以借鉴日本的经验,建立针对志愿者的社会性保险体系。在保险基金的筹集方面,可以借鉴英美等国的经验,多方筹措,政府应担负起相应的责任。
总之,只有通过立法明确志愿者和志愿者组织的法律,形成一个政府和社会各界认可志愿者、支持志愿者的社会环境。做到有法可依,有规可循。才能使志愿者参与活动无后顾之忧。而且,通过法律手段推进志愿者服务的发展,可以将志愿者服务纳入规范化、制度化、程序化管理轨道,有利于志愿者服务事业的健康发展。
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