基于工业可持续发展的资源定价机制改革研究

来源:用户上传      作者: 杨艳秋

　　摘要:随着中国工业经济的发展及其对资源需求的日益攀高,如何改革资源定价机制以协调二者之间的关系成为摆在我们面前的重要课题。传统资源定价机制不仅造成工业领域资源过度利用和严重浪费,而且影响了工业企业的生产效率。通过完善产权制度及明确资源领域的产权关系、坚持资源定价机制的市场化导向、建立反应全部成本的资源价格形成机制、优先改革水电煤油等重要工业资源定价机制和发挥财税调节功能,可以有效改变当前资源使用的现状,引导资源的可持续利用以及工业的可持续发展。
　　关键词:资源定价;机制;可持续发展;市场化
　　中图分类号:F213.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0149-02
　　
　　一、中国现行资源定价机制形成历程
　　建国以来,中国工业相关重要资源的开发利用经历了从无偿到有偿、从计划到市场、从盲目到科学的发展历程。在资源价格方面,建国后很长时间,中国实行“资源无价”政策,如矿产资源企业取得经营权后,除缴纳少量的资源税外,基本上可以无偿开采。资源的无价使用在促进工业快速发展的同时,也造成了资源的过度开发和严重浪费,定价机制的缺失成为工业资源管理体制最严重的弊端之一。直到20世纪80年代,中国开始对石油开采企业征收矿区使用费,并开征资源税,自然资源才进入有偿开采使用时代。
　　不可否认,中国长期实行的资源低价政策在保障人民基本生活、促进工业快速发展方面发挥了非常重要的作用。一方面,低廉的资源价格保证了人民群众能够较为轻松地负担水、电、取暖等基本生活支出;另一方面,资源的低价也促进了中国较快地建立起了完备的工业体系,并使工业取得了较快的发展速度,时至今日仍维系着诸多产业的国际竞争力。然而,这种资源低价政策也存在着很大的弊端,最主要的弊端是导致资源的浪费比较严重,使得中国经济增长方式还停留在粗放式增长的阶段。特别是在当前阶段,中国已经发展成为一个工业大国和资源消耗大国,经济与资源环境的冲突凸显,曾经推动工业迅速发展的资源低价政策与新的经济发展理念越来越不相适应,已经影响到中国工业的可持续发展。
　　二、中国现行资源定价机制对工业的影响
　　(一)初级资源价格市场化与产成品价格管制不当的矛盾,导致工业领域几大顽疾长期得不到解决,影响了工业企业的生产效率
　　目前,中国大部分初级资源产品的市场化程度已经非常高,而以初级资源为原材料的很多产成品价格则受政府管制,在某些产成品行业处于垄断的情况下,实行政府管制是有必要的,关键是管制是否适当。当前,对工业发展影响巨大的很多资源和能源价格存在的问题都是由政府管制不当造成的,特别是在垄断行业,政府没有有效发挥价格调控功能,而是由垄断企业打着市场化的幌子左右了资源的价格。这就造成两种后果,一是只要提到价格改革多半就是涨价,群众反应强烈,典型的例子就是成品油价格的涨多跌少;资源价格听证会的结果肯定是涨价;二是上下游企业价格矛盾突出,如煤电领域,每年的煤炭订货会都会将“市场煤”与“计划电”的矛盾推向风口浪尖。
　　成品油和电力价格存在的问题是资源定价机制不合理的典型表现,已经成为中国经济发展中的两大顽疾,严重影响着中国相关工业发展的效率和质量。煤、电、油等能源是工业企业重要的生产原料和动力,牵一发动全身,定价机制的扭曲不仅直接影响到煤企、电企和油企,对能源依赖性较大的钢铁、汽车等工业企业同样具有重大影响,在一定程度上影响了企业的正常运营,降低了企业的生产效率。
　　(二)资源价格构成机制不合理,导致部分资源价格长期偏低,造成工业领域资源过度利用和严重浪费
　　1.地方政府出于经济发展和政绩考虑倾向于压低资源价格。长期以来,中国资源的开发利用一直奉行“无价”、“低价”政策,有着深刻的经济发展观根源。建国后很长一个时期,乃至至今很多地方,工业发展技术含量不高,一直是靠低成本推动,对于工业生产重要原料的自然资源,各级政府鉴于GDP政绩考虑倾向于实行低价招商,再加上很多资源的产权较为模糊,为各级政府创造了很大的自由定价的空间。例如,在工业用地方面,地方政府看重工厂建成后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益,往往倾向于采取零地价甚至负地价的方式招商引资,必然导致土地的过度开发和使用。
　　2.现行资源定价机制没有反映资源使用的全部成本。从理论上讲,自然资源价格由开发成本、使用成本、环境生态成本、税收与利润等构成。但目前中国现行的自然资源价格只反映了一部分开发成本和使用成本,资源破坏和环境污染治理成本均没有体现在价格中,从而导致资源价格偏低。如对油田、煤矿在开采过程中给周围环境造成的损害、产生的各种治理费用,并没有在石油、煤炭资源价格中得到反映。这样的价格机制无法准确调节工业资源的生产和消费行为,导致资源的低效利用和严重浪费。
　　3.资源环境税费制度不健全导致资源开发补偿机制缺失。目前,中国自然资源价值补偿机制尚未形成,主要体现为现行资源环境税费制度尚不完善。在税方面,目前中国资源税存在诸多问题,如税基过窄,目前只对石油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐这七种资源征税;从量征收,即按照销售量征税;执法不严,随意性较大。在费方面,中国在征收资源税的同时还征收矿产资源补偿费、矿山专项维护费、矿产管理费、水资源补偿费等多项收费,且政出多门,致使资源税费之间的调节作用无法协调,这都造成不同自然资源的价值补偿程度比较混乱。资源价格补偿机制的不健全,使得工业企业为追求经济利益进行粗放式生产,在浪费资源的同时,环境也被严重破坏。
　　综上所述,中国部分资源价格偏低是各种因素共同作用的结果,但归根结底是经济发展观的问题,资源定价机制问题的实质是中国传统经济发展观与可持续的经济发展理念的冲突。
　　三、改革资源定价机制,促进工业可持续发展
　　1.完善产权制度,明确资源领域的产权关系。根据中国法律,自然资源属于国家所有,因此,资源的所有权较为明晰,但所有权的行使主体模糊,以资源的开发、使用、收益和处分为内容的产权制度较为混乱,中国目前资源定价机制的不合理在很大程度上与资源产权制度不健全有关。制定法律是明确产权关系的重要手段,通过制定完善相关的法律法规,建立市场化的产权制度,进一步明确资源开发权、收益权等,以及资源产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度,为建立市场化的资源产权制度提供法律保障。
　　2.在破除垄断的前提下坚持资源定价机制的市场化导向。推行资源价格改革,必须坚持市场化的改革方向,但应根据资源市场的竞争和垄断特性,在发挥市场基础性作用的同时,提高政府宏观调控和价格管制水平。在竞争性领域,应充分发挥价格信号引导市场供求、优化资源配置的作用,让价格在市场竞争中形成。对非竞争性资源市场,长期来说,应在破除行业垄断的前提下,推进资源定价的市场化。否则,在垄断企业与资源定价机制市场化并存的情况下,如果政府不能保持中立,公正地履行价格管制职能,市场化只能成为垄断企业攫取巨额利润的工具。就目前垄断企业存在的既成事实来说,最重要的是政府应摆正位置,基于真正的市场价格而不是垄断条件下的“市场价格”――即垄断价格来改革资源定价制度,提高价格管制水平。
　　3.建立反应全部成本的资源价格形成机制。改革资源定价制度,核心就是要使资源价格不仅要反映开发成本和使用成本,而且要反映环境成本。应以资源开发利用周期的全部成本为依据,形成合理的资源定价机制,运用价格杠杆调节资源的开发利用行为收回开发和使用成本;利用税收或收费等经济杠杆调节资源价格,完善环境产权制度,赋予地方政府环境产权的使用权,通过排污许可证制度、排污权交易和生态补偿等手段,收回环境成本。
　　4.优先改革水电煤油等重要工业资源定价机制。自然资源定价机制改革是一个复杂而漫长的过程,鉴于工业在国民经济中的重要地位,建议优先改革水电煤油等重要工业资源的定价机制。具体来说,一是全面推进水价改革,区分生活用水和工业用水, 推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式改革;二是尽快推进电价改革,逐步建立起发电、售电价格由市场竞争形成,输电、配电价格实行政府监管的价格形成机制;三是建立市场化的煤炭价格形成机制,积极推进地方煤炭产销一体化,打破地区封锁和市场限制;四是完善石油天然气价格体制,逐步放开终端销售市场,打破地域垄断,鼓励其他社会资金进入流通领域。
　　5.发挥财税调节功能,引导资源的可持续利用。资源定价机制改革是一个系统工程,在诸多配套改革中,财税制度是一个非常重要的方面。应充分发挥财税制度的生产消费调节功能,不断完善资源税等相关税制,扩大资源税税目,将水、森林、土地、海洋等资源纳入课税范围,将资源税从按量征收改为按价征收。将具有资源税性质的其他诸多税种和收费合并为资源税征收,规范资源税费的多头管理。
　　总之,资源定价机制关系到工业发展的诸多方面,对工业企业的发展影响巨大,要实现工业的可持续发展,很多资源的价格改革势在必行。资源定价机制改革是一项系统工程,最终目标是要建立鼓励资源节约、提高资源使用效率的价格体系,必须辅以行之有效的配套政策,才能形成合理的定价机制。必须认识到,中国资源定价机制的不合理只是造成资源浪费和过度利用的一个表象原因,最终根源在于经济发展观,因此,要改革资源定价机制,实现工业的可持续发展,就要从根本上要扭转粗放式经济发展观念,走资源环境与工业共同持续发展的新型工业化道路。
　　
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