基于土地规模经营的农用地流转探讨
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作者: 许连君
摘要:土地规模经营是现代农业的必由之路,推进农村土地承包经营权流转,实行适度规模经营,提高土地利用率和投入产出率,是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求。在分析浙江省农用地流转和规模经营现状及制约因素的基础上,提出建立健全农村土地流转机制,促进土地规模经营,有助于推动农业增效、农民增收。
关键词:土地流转;规模经营;农用地
中图分类号:F323.211文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)12-0029-03
党的十七届三中全会提出,要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。为了进一步摸清浙江省农村土地流转和土地规模经营发展现状,探索土地适度规模经营的新路子,笔者通过对浙江省农用地流转和土地适度规模经营情况进行了调查,对健全农用地流转市场的新途径、新思路引发了一些思考。
一、农用地流转和规模经营的现状及特点
农村土地流转是生产力发展到一定阶段的产物,它的发生、发展有着深刻的社会、经济背景。从目前的浙江省农用地流转和规模经营现状看,主要有以下特点:
从流转总量和区域差异看,土地作为农业生产的生产要素之一,其配置方式、效率与社会的经济体制、经济发展水平直接相关。浙江省1996年开始人均GDP达到1 000美元,超过了世界银行所列的世界平均标准,具备了土地属性从资源向资本转化的基础,使得农村土地流转具备了基本条件。据浙江省农业厅统计,到2007年底,浙江省土地流转面积已达465.76万亩,占总承包耕地面积的23.5%;涉及流出土地农户240.78万户,占全省家庭承包经营总农户的25.6%。截至2008年6月底,全省土地流转总面积513.47万亩,占总承包耕地面积的25.9%,流转规模连年有增。但地域差异明显,沿海经济发达地区高于经济欠发达地区,宁波、台州两市的流转规模和比例居全省前列,流转面积占总耕地面积的比例都在35%以上;杭温湖绍流转比例也在20%以上,金华、衢州、丽水相对较低,只有14%～15%;另有一些地区因为人均耕地稍多和转移就业半径较小等原因,土地流转速度与经济发展水平不尽一致,如嘉兴市流转比例仅为12%。总的看,浙江土地流转的规模居全国领先地位,但与现代农业发展的要求相比,仍外于初级阶段。
从流转形式看,浙江省农用地流转以转包流转居多。目前,绝大部分农村土地流转的形式以农户之间自发流转使用权为主,主要包括转包、转让、互换、出租、入股等形式。据统计,2006年初浙江省农用地流转转包13.31万/hm2,占农用地流转面积的50.76%;出租占8.68万/hm2,占农用地流转面积的33.12%。近几年,一些地方通过土地承包经营权入股土地股份合作社的形式流转土地,涉及面积已近万亩,成为一种值得关注的新形式。根据农村土地承包法的有关规定,农村土地流转主体是承包方,以何种方式流转、流转给谁、流转价格等由双方协商,这些流转户大都由出租人和承租人自发一对一转接包为主。据统计,到2007年底,全省农户自发流转的面积达280万亩,占总流转面积的60%以上,涉及流出农户130多万户,占流出农户数的55%以上;委托村集体或其他服务组织流转的面积近180万亩,占总流转面积比例不足40%,涉及流出农户数100多万户,占土地流出农户数的45%左右。
从流转期限看,流转期限具有短期性。据统计,2007年底全省流转面积期限在一年以下的将近90万亩,占总数的19.4%;一至五年的面积235.6万亩,占总数的51.4%;五至十年的64.4万亩,占总数的14.1%;十至二十年的37.3万亩,占总数的8.1%;而二十年以上的仅有32.2万亩,只占7.0%。土地流转期限主要集中在五年以下,占70.8%。
从经营耕地规模面积看,经营耕地的规模户数量明显增加。根据1996年第一次农业普查和2006年第二次农业普查资料对比看,十年来,浙江耕地流向规模户经营的趋势是明显的。截至2007年底,全省共形成10亩以上的规模经营面积333.8万亩,比2006年增长14.3%,其中100亩以上的规模经营面积92万亩,比2006年增长23%。规模经营的绝对量较之上年有所增加,但单体连片的大面积流转仍相对较少。现有的大户和其他经营者中,经营面积在50亩以下的占规模经营耕地面积的55.8%,其中20亩以下的仍占28.7%。
从耕地规模经营情况看,1996年第一次农业普查时,耕地的复种指数随着经营规模的扩大,大致呈下降的趋势(具体见表1)。这主要是由于规模户单位耕地上的劳动力投入显然要低于普通农户,对耕地的利用程度低于传统精耕细作的普通农户。但根据第二次农业普查结果显示,10亩以上规模经营户的耕地复种指数为145.3%,比10亩以下农户的耕地复种指数142.3%提高了3个百分点。
二、加快农地流转和规模经营的制约因素分析
从流出一方的情况来分析,理性与非理性选择、经济因素与非经济因素影响都存在,普遍的惜转情绪已经成为加快流转的关键问题。随着生产的发展,我省土地分散兼业经营与农业产业化集约化经营之间的矛盾加剧,一方面,农业产业化经营需要土地连片规模经营,且希望经营期限相对长一些;另一方面,完善二轮承包后农村承包土地集中流转的难度越来越大:土地保有成本几乎为零,一些兼业农户更愿自种一季单季稻,谋求口粮的基本自给,只愿季节性流转;由于经济形势变化复杂,一些原来从事二、三产业的农民回流从事农业生产的现象普遍存在,在缺乏社会保障的情况下,农民与土地形成的亲和力,使得土地不易从农民手中转移出来,一定程度上制约了土地流转的速度,根本原因在于土地具有社会保障和就业功能,因此务农成为他们继续谋生的唯一选择;还有部分农民担心承包地流转后失去土地被征用可能带来的土地补偿费等利益而不愿将土地流转出去。此外,还有少数农民因为与个别乡镇干部和村干部有矛盾或意见等原因,有可能成为非理性地选择放弃甚至抵制流转的原因。我们在调查中,明显感受到有关部门普遍的担心情绪,原来推行“两田制”时遗留集中连片转包较多和主要以粮食规模经营为主的地区,压力更大。据慈溪市调查,该市土地承包流转合同到期后不愿再参与流转的农户占被调查人员的40.5%。土地流转期限短期化的倾向更加明显,希望流转期限在五年或者五年以下的农户占同意流转出土地的85%。德清县的有关统计也表明,合同期限在五年以下的流转面积已经占流转土地的73%。照此情况,转包合同到期后,很可能出现部分农户收回土地自己经营、导致原有流转土地连片耕作格局的彻底打破,从而影响业已形成的规模经营局面。比照效益农业的收益,相当一部分地方租金还难以满足流出农户心理价位;部分发达地区农民因为总体收入水平较高,对三五百元的租金越来越无所谓;在经济欠发达地区,农民对租金比较敏感,却因为经济发展水平较低,农业经营主体发育较迟,难以找到合适的接包者。寻求以适当的利益诱导和消除成见之法,解决承包农户转出经营权难问题已成为当务之急。
从流入土地一方情况分析,多数规模经营主体实力不强,承受租金不高,经营不够稳定,这也是造成当前流转困难的另一个原因。我省土地流转的总面积虽然不少,但流转的集聚程度并不高,单体成规模连片经营偏少。浙江省农户流转的承包耕地中,流入家庭农场或10亩以上专业大户的面积占总流转面积的51.7%;而流入工商企业或农民专业合作社的只占总流转面积的10%。因此,培育新型市场主体,特别是具备现代农业经营素质和技能的经营主体,开辟盈利能力强的农业新领域,帮助种养大户和农业企业解决设施建设、资金融通、人才引进、信息服务等困难,已经成为稳定流转和加快流转的重要课题。
从农地流转市场机制分析,浙江省土地流转越来越呈现市场化趋势,但流转机制总体还不够完善,流转程序还不够规范,流转的中介组织也不够发育。目前,各地在土地流转过程中,流转双方大多以市场为导向,根据土地经营权的供求状况和经营产业的经济效益,协商确定土地经营权流转价格。但不难发现在建立健全流转机制、规范流转行为和程序等方面都存在诸多不足之处:一是价格机制尚未建立。目前,浙江省大多数地方土地流转价格每亩每年一般在200元～500元之间,种植西瓜等季节性经济作物则在800元～1000元上下。在实际操作中多数地方流转价格主要是按传统习惯和流转双方意愿协商形成,没有建立科学的流转土地价格形成和指导机制,同一村从事同一产业租金价格也不尽统一,不能真正反映土地的级差地租和内在价值。二是大户准入机制尚未完善。大多数地方规模经营大户的准入门槛比较低,没有实施大户或企业资质审核,对经营者行为的规范缺乏合理的约束机制,粗放型经营多,经营不稳定、规模不经济、效益不明显的现象比较突出,流出农户的权益难有稳定保障。三是服务机制有待加强。目前,多数地方土地流转主要依靠乡镇和村干部说服引导工作,缺乏必要的服务机制和经济利益刺激机制。四是流转合同与手续不规范。许多农户流转土地以口头约定为主,对双方权利和义务及违约责任约定不够明确。
三、加快农地承包经营权流转促进规模经营的几点建议
1.推行土地适度规模经营,制度创新是前提
实行土地适度规模经营,土地制度要在坚持家庭联产承包责任制的前提下,实行所有权、使用权和耕种权三权分离,打破平均地权的限制,允许使用权有偿转让和入股经营,培育和完善使用权转让市场,推动土地向种田能手、农业经营专业户和农业公司集中,逐步实现适度规模经营。同时,要积极探索建立相应的社会保障机制,在全民社保实现之前,对流转农户实行优先保障。对于将全部承包土地的经营权委托镇、村土地流转服务组织流转且年限超过十年的“弃耕流转”农民,给予“失地人员”待遇。如慈溪等地鼓励长期流转的做法,对流转期五年以上的农户进行不同标准的补贴,用于流转农户的养老保险自缴补助。同时要进一步解决好居住转移、身份转换与就业转移的同步配套问题,落实好转移农民的社会保障措施。
2.创新土地流转方式,发展多种形式的规模经营
积极培育和发展家庭农场,发展农业产业园区,实行生产布局、供种、管理、销售等“四统一”的生产服务规模化经营,发展季节性流转经营等形式,推进土地集中连片开发,因地制宜发展规模经营。特别值得关注的是,农户以土地承包经营权入股的形式组建土地股份合作社,引导农民把土地承包权转化为长期股权,按股分配获取收益的新形式。浙江省各地在组建土地股份合作社时,基本上采用了三种方式:一是土地不作价,入股土地由股份合作社统一整合后,以招标形式发包和租赁,向农户保底(按照当地农地流转的一般价格)支付土地租金,再根据经营状况按入股土地份额进行分红。入股土地不承担经营所产生的风险,仅作为租金收入分配的依据。二是农民以土地承包权作价后入股,专业大户或企业以资金、技术等生产因素入股,组成利益共享、风险共担的股份合作经营公司,公司视收入情况按股分红。三是一些地方在粮食示范等项目建设中普遍采用农民提供土地,由农机(农技)服务专业大户或服务公司统一承担部分或全部的生产环节,农民只需支付一定的服务费就可以获得原有承包地上产出的粮食。
3.积极鼓励农户长期流出土地承包经营权
加快城镇化建设步伐,大力发展二、三产业,促进农村劳动力向非农产业转移的基础上,进一步健全劳动力转岗就业扶持政策,加大对流出土地承包经营权农户的就业培训和岗位推介力度。如对流出全部土地经营权且年限超过十年以上“弃耕流转”农户劳动力,参加就业培训和岗位推介享受被征地人员同等待遇。对吸纳“弃耕流转”农户的劳动力并建立稳定劳动关系的各类企业,享受当地使用被征地人员和下岗职工同等的促进就业政策。积极引导规模经营主体优先吸纳适合生产素质要求的流出土地承包经营权家庭人员,特别是外出就业有困难的劳动力和超过劳动力年龄但仍有较好劳动能力的人员,就近从事农业生产。
4.整合资源,扶持土地规模经营各类主体的发展壮大
积极培育各类经营主体。鼓励有资金、懂技术、会管理的农村种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等组织或个人受让农户流转出来的土地,建立农产品生产基地,开展规模经营。如宁波鄞州区鼓励大中专院校毕业生投身现代农业的做法,对从事流转土地规模经营的,人事部门所属人才机构为其提供人事档案保管、办理集体户口、党团组织关系挂靠、代缴社会保险等服务。有条件的地区可以给予一定的创业经费补助和社保补助。鼓励基层农技人员利用农户流转土地,建立科技示范基地。充分发挥专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业、农技推广中心等经营服务组织的作用,围绕当地主导产业和特色产品,在家庭生产的基础上,通过产前、产中、产后的统一服务,为实现土地规模经营创造条件。同时加大农业基础设施建设扶持力度。鼓励各地对流转出来的连片土地根据产业规划,通过土地整理和农业综合开发,改善农田基础设施条件,实现路沟渠配套,力求农业基础设施规模化、专业化。
5.加大土地流转的规范化管理和服务
鼓励创办土地流转中介服务机构,按照市场化的要求,及时登记、发布可流转土地的数量、区位价格等信息,开展相关咨询业务,组织对经营主体的能力评估和公开招投标活动。
参考文献:
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