新型城镇化背景下土地流转问题及其对人口流动的影响

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　　摘要：在梳理相关文献的基础上，以新型城镇化为背景，对土地流转政策进行了整理，探讨现阶段尤其是三权分置改革以来土地流转中存在的问题，以及土地流转对人口流动的影响，从而深入分析土地流转与人口流动的关系。
　　关键词：新型城镇化;土地流转;人口流动
　　中图分类号：F301.24;C924.24         文献标识码：A
　　文章编号：0439-8114（2019）07-0153-04
　　Abstract： On the basis of combing the relevant literature， the land transfer policy was sorted out in the context of new urbanization， the problems existing in the land transfer as well as the impact of land transfer on the population flow since the reform of the three powers are discussed， so as to deeply analyze the relationship between land transfer and population flow.
　　Key words： new urbanization; land circulation; migration
　　1  土地流转和人口流动
　　改革开放以来，随着经济的发展，中国城镇化进程进入了高速发展的新阶段，伴随着农村释放的大量剩余劳动力转移到城市进行就业。城镇化面临的两大主要问题是“人口”与“土地”，人口向城市的集聚导致人地矛盾突出，而土地流转在一定程度上牵动着人口的流动。
　　經济社会的快速发展往往伴随着人口的大规模流动，改革开放以来中国的人口流动就是以经济发展为导向。根据国家公布的数据显示，1980—2010年中国的城镇化率每年平均增长大约1.19%，就流动人口的增长而言，半年以上的流动人口对城镇化率的贡献率高达0.74%[1]。随着社会的不断发展，中国的城镇化水平已进入了新的阶段，与传统城镇化相比，新型城镇化旨在促进城乡的协调发展。新型城镇化是以解决“三农”问题为核心，注重城乡统筹和一体化的发展，坚持以工促农、以城带乡，加快城镇生产要素向农村转移，推进产业链条向农村延伸，确保农村基础设施以及公共服务的覆盖，从而实现“三农的城镇化”，包括农民就业的城镇化、农村基础设施的城镇化、农村公共服务的社区化，以此加快城乡经济社会融合发展的速度。新型城镇化的特点表现为对土地的集约利用，坚持城乡协调发展，调整产业结构，注重人居环境和完善社会保障体系。
　　随着城镇化的不断发展，城市人口不断增加，城市面积越来越大，导致人地矛盾突出，土地资源不足。在新时代背景下，一些一二线城市为了集约利用土地，着手规划城市发展边界，边界之内以改造旧城为主，边界之外以整治农村土地为主。在此背景下，一千万亩城市建设用地之外的农村土地，成为新型城镇化建设的关键所在，因此，农村土地流转是牵制新型城镇化的根本问题。农村土地流转是指农村土地使用权的流转，三权分置提出后，则指承包权和经营权的流转。就相关研究而言，曾真[2]认为土地流转主要包括农地的流转、城市土地的流转以及农村集体土地建设流转三个方面;袁久红等[3]从法律的角度认为这是土地权利的变动，而非资源的形态变化;孙明剑[4]认为新型城镇化背景下的农村土地流转与传统城镇化不同，主要在于对农民权利和意愿的尊重。就农村土地流转与新型城镇化的关系而言，土地流转为新型城镇化建设提供了土地资源和人力资源的双重保障，能够有序地转移农村剩余劳动力，使农村劳动力持续稳定地向二三产业转移，加速农村劳动力向非农产业的转化。同时，新型城镇化建设进一步加速了农村土地流转，推动了农业化进程，这主要是由于随着新型城镇化的加速推进，土地资源的需求量越来越大。
　　人口流动广义上是指人们为了某种特定目的，永久或暂时地从原居住地流向目的地的行为;狭义上则指暂时性的流动，不包括改变定居地的、地区间的人口迁移。目前对于人口流动的研究主要是从农民城镇化的过程以及流动人口与城镇化的关系着手来研究城乡人口流动的特征、趋势及其在城镇化过程中的作用机制。就人口流动对城镇化的作用而言，朱宇[5]认为城市地区二三产业扩张的重要支撑是人口流动;马琦茜[6]认为在城镇化的背景下，农村人口的市民化势必会带来农村的空心化。随着人口流动规模的不断扩大，一些学者开始研究人口流动与城镇化的关联，并从制度层面提出了建议和思考。本研究以新型城镇化为背景，探讨农村土地流转行为以及土地流转对人口流动造成的影响。
　　2  土地流转政策的变化情况
　　改革开放以来，中国实行农村土地流转已有约40年。20世纪70年代后期，家庭联产承包责任制的实行创新了土地制度，农民拥有了土地的使用权，与此同时，土地流转的需求不断增加，但是在发展过程中土地产权不明确，现有的土地制度无法满足农业现代化的进一步需求。在此背景下，三权分置应运而生，土地的所有权、承包权、经营权相分离，明确了权利主体，为土地的流转提供了制度支撑[7]。
　　2.1  改革开放前的农业合作社
　　20世纪50年代，中国开始发展农业合作社，国家明确规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”经由互助组—初级社—高级社的农业合作化运动，基本完成了农村的社会主义改造，实现了农村土地私有制向公有制的转变，各种形式的土地流转均不能实施，这时的土地流转以行政手段为主，通过“平调”的方式进行。
　　2.2  改革开放后土地流转确立阶段 　　1978年中国开始实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权相分离，土地所有权归集体所有，农民享有承包经营权。农民拥有土地使用权后，生产积极性大大提高，促进了农业生产效率的提高，推动了农村的发展。为了进一步稳定和完善土地承包政策，1997年国务院下发了《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》，同时，第七届全国人大第一次会议进行了《宪法》修改，规定土地的使用权可以依照法律规定转让，这是首次对土地流转的法律规定，标志着土地流转的确立实施。
　　2.3  土地流转政策的完善阶段
　　进入21世纪以来，有关土地流转的政策不断完善。2003年颁布的《农村土地承包法》为土地流转提供了明确的法律指导;2007年通过的《中华人民共和国物权法》对土地所有权人的权益进行了说明;2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地流转承包经营权的五种形式进行了明确规定;2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》正式提出了坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，巩固和完善农村基本经营制度，进一步完善了土地流转政策[8]。
　　3  农村土地流转存在的问题
　　3.1  农村土地流转市场不完善
　　在土地流转的实际运作过程中，土地使用者和经营者的权利义务缺乏保护，为土地流转工作埋下了很多隐患。就土地流转市场而言，缺乏公平交易的平台，流转双方信息不对称，难以有效对接，造成想流流不出，想转转不进的情况，土地流转的速度和规模大大降低。因此，农村土地流转需要市场经济的辅助，并进行相配套的社会服务，但目前农村土地流转机制缺乏完整的市场交易制度。根据相关数据显示，在当前的土地市场上，有50%以上的流转土地手续办理不规范，合同条款不明晰，土地使用者与经营者的权利缺乏保护，服务体系不完善，相关部门职能不健全。与其他市场相比，中国农村土地流转市场发展滞后，流转信息的收集、公布與土地经营流转权职能不健全，致使农村土地评估发展缓慢。
　　3.2  土地产权制度虚化
　　宪法明确规定，农村土地流转与市场化的属性需要通过确定权证的形式获得，但法律上并没有明确土地所有权归属的情况，导致国家、集体、农户之间土地主权界限模糊，存在主体虚化的现象，一些土地流转项目由于权利界定不明确而被暂缓，进而造成农村土地流转市场杂乱无序。在此情况下，农民土地产权权利缺失，农民特别是农村妇女无法享有应有的土地权利，不能获取土地的使用价值，无权处置资产或者决定土地用途。土地产权制度的虚化与中国土地产权确权登记不足有关，现行农村土地登记内容与城市土地登记内容相比，种类单一，农民对于农地确权登记缺乏权利意识[9]。
　　3.3  土地流转不规范，纠纷多发
　　在土地承包经营权流转过程中，土地流转稳定性不足是制约发展的关键因素。表现为非正式流转比例较大，且大多土地主要是在同一集体内部的宗族、亲戚朋友之间流动，流转过程中市场化程度较低，多数土地流转都不签订书面合同。以土地流转期限为例，农民无法确定外出务工与土地流转哪个收益较大，加之近些年劳动力市场的不稳定性，导致土地流转的期限摇摆不定，难以签订正规合同。这种契约关系的缺乏，无法保障流转双方的权利和土地收益，义务关系、承包期限、土地用途等问题含糊不清。非正式的流转协议仅仅依靠传统习惯、乡村伦理和个人信用来维护，不确定因素较多，导致土地纠纷多发，且无法律依据。
　　4  土地流转对人口流动的影响
　　4.1  土地流转加快了农村劳动力转移
　　农村土地的流转释放了大量劳动力，解放了原来生活在土地上的农民，进一步刺激了农村剩余劳动力利用率的提高，有利于统筹城乡一体化建设。农村土地承包经营权的流转，方便了一大批农村劳动力进城务工，一些留守劳动力也可以选择在土地承包业主的工厂打工，变身“农业产业工人”，大大缓解了人口城镇化的瓶颈效应。随着三权分置的不断推进和土地流转的加快，因劳动力转移而释放的土地资源将得到重新整合，非农主体将加入到农业生产之中，有利于农业的规模化经营，促进农村的现代化发展，为农村劳动力的转移提供机会。
　　4.2  土地流转为农村流动人口提供了社会保障功能
　　土地作为一种生产资料，除了经济学意义之外，还具有社会保障功能。1978年实行家庭联产承包责任制以来，土地所有权和土地承包经营权相分离，在一定程度上提高了农民的积极性。然而随着城镇化进程的加快，城乡之间的壁垒被打破，大量农民进城务工，导致了农村土地的荒置，同时，农民不能自由处置土地，在一定程度上限制了其择业自由，逐步出现了“有人没田种”和“有田没人种”的矛盾。在此背景下，三权分置应运而生，它将农村土地承包经营权再次分离，有效破除“农村土地只有农民种”和“均田承包”的局限，为农民的生存和发展提供了多层次的需要，同时有利于非农产业进入农村市场，实现农业生产规模化和经营主体多元化，进一步解放“人”和“地”，促进农村生产力的发展。重要的是，农民在进城务工的同时，可以保留土地承包权，进行经营权的流转，解决了后顾之忧，为进城的农村人口提供了社会保障的功能。
　　4.3  土地流转增加了农村流动人口的经济收入
　　在三权分置的土地流转背景下，农民可以放心进城务工，土地经营权的流转为他们解决了后顾之忧，而且还可以获得流转经营权的收入，农民可以把大量精力投入到非农产业上，同时获得土地的部分收益，不仅可以促进城镇化的发展，还可以增加农民的经济收入[10]。另一方面，流动人口可根据自己的实际情况自愿选择是否退出承包，有偿退出承包的政策也会使他们获得更多的补偿，而且会给其他劳动力富余、想承包较多土地的农户家庭更多的承包机会，这一切都是建立在农户自愿的基础上。由此可见，土地流转为农村的流动人口增加了经济收入，在进城务工的同时，可以为想要保留承包权的农民提供流转经营权收入，也为自愿退出承包的农民提供补偿。 　　5  促进土地流转与人口流动的良性循环
　　5.1  推进土地产权制度改革
　　协调发展是新型城镇化的关键所在，农业现代化则是新型城镇化的重点，集约利用土地作为协调发展的要素之一，对产权明晰有着较高的要求。在新型城镇化的进程中，必然涉及对农地资源的整合以及农地政策的改革，因此要对当今农村土地权属不明、责任利益主体模糊的状况进行整治[11]，积极稳步推进农村土地产权制度改革，建立一套符合新型城镇化建设原则、符合农民自身利益的农村土地产权制度，为推进新型城镇化持续发展奠定良好的基础。当前，要不断推进农村土地的确权工作，明确三权分置的主体，加快农民土地承包权和经营权的确权登记，以农民“自愿、自主、公平、公开”为原则，有序稳步地推进农村土地确权工作，将土地确权范围扩大，在法律层面确定农民的土地财产权利，加快农村土地流转的市场化进程，保障流动人口的土地权利，尤其是农地流转中农民应有的权利，解决其后顾之忧，使流动人口能够安心转移到城市就业，促进新型城镇化的进一步发展。
　　5.2  制定流转后长效保障机制
　　现今土地流转市场中，除了产权外，农民最关心的问题是土地流转出去后的生存保障。就社会保障制度而言，要加快完善农村的社会福利体系，包括医疗覆盖率的扩大、新型养老制度的探索，突破由于户籍制度带来的一些障碍，加快农村基本公共服务设施的建设，使农村居民享有与城镇居民同等的社会福利[12]。在土地流转过程中，对于自愿退出承包地的农民，积极探索长效补偿机制，不能仅依靠一次性的物质补偿制度，应将经济补偿与长效补偿相结合，有效保障这部分农民的权利;对于在城鎮化过程中由农民转变为城镇居民的这部分人，要在制度上平衡户籍差异，帮助他们完成由农村转向城市的“市民化”转变。就流转后的土地而言，坚持集约利用的原则，提高土地利用效率，在实际过程中探索土地收益与长效保障相结合的机制，加快各类土地的复合利用。对于社会保障机制，要积极推进“共享式”建设，完善农村社会保障体系，从源头上弱化土地对农民的社会保障功能，解决农民失去土地的后顾之忧，为流动人口提供更好的服务，加快新型城镇化的发展[13]。
　　5.3  完善土地流转制度，提高城镇化水平
　　城镇化水平与土地流转制度密切相关，无论是产权制度还是流转后的长效保障机制，归根到底都离不开土地流转制度，应注重与土地流转征收补偿相关的制度建设，完善相关的法律法规。根据农村土地市场的特性，以保障农民利益为核心，结合新型城镇化的特点制定相应的土地制度;在农村土地征收过程中，加快改革户籍制度的试点研究，降低城市对农民的接纳门槛，确保农民享受城市的公共服务体系，将进城农民纳入城镇社会保障体系，尤其是在医疗教育等方面。此外，还要加快小城镇建设，推动新型城镇化的发展，为进城务工的农民提供更多的非农就业机会，鼓励农民将土地通过转包等方式流转出去，使其转向城市就业，加快农民的市民化速度，推动土地的流转进程，提高城镇化水平。
　　参考文献：
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　　[5] 朱  宇.开发区土地集约利用评价研究[D].杭州：浙江大学，2016.
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