基于多中心治理理论的农业科技创新
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作者: 宣琳琳,徐 欣
摘要:我国提出的建设社会主义新农村,实现城乡统筹发展是一项长期而艰巨的社会系统性工程,以科技创新作为重要推动的手段,将成为农业发展的根本出路。但农业科技创新也需要有新的治理模式,传统的以城市政府为中心的单中心治理模式由于其内在的制度性缺陷严重影响了科技长入经济的进程。城市、农村以及各级政府、市场和城乡社会三维框架下的多中心治理模式打破了单中心制度安排中最高权威单一性的权力格局,由多个相对独立的发展主体构成的治理网络承担起了农业科技创新区域内的管理和服务职责,并显示出一定的优势。应通过借鉴多中心治理理论中的合理内核,通过构建一种政府引导、市场运作、农民为主、社会参与的“多元共治”模式,来推动农业科技创新的顺利进行。
关键词:农业;科技创新;多中心治理;公共管理
中图分类号:F303.2 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)02-0036-03
一、农业科技创新与治理范式转型
当前,大力推进科技创新,努力实现生产力的跨越式发展,已经成为我国新时期发展的历史选择。农业科技工作应当着眼建设现代农业,大力推进农业科技自主创新,加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新,不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加大农业科技投入,建立农业科技创新基金,支持农业基础性、前沿性科学研究,力争在关键领域和核心技术上实现重大突破,开辟一条有自身特色和优势的高效自主创新之路,以较少的成本实现较大的突破,以适应新农村建设和城乡统筹发展的新形势。
农业科技创新很大程度上依赖于城市技术创新源,因而是一种偏于单中心治理模式,其突出特征就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。基层政府以完成上级政府的指令为主,其管理手段主要采取行政命令的方式,而不是对话、协商、协调的方式。公共参与的缺乏突出表现为:上级领导作决策,技术部门规划,专家进行论证,行政部门行政式地安排发展项目的主要活动,农户或农民按部就班地完成任务。许多科技项目没有达到当地农民的理解和支持,也未能充分考虑到他们的切实利益,因而他们没有积极性,对政府部门设计的科技项目缺乏责任感和拥有感,其行为缺乏持续性。由此,单中心治理模式易陷入一系列困境。
因此,在农业科技创新过程中引入多中心治理理念就是期望通过这种新的制度安排,使各创新主体成为相互独立的治理主体,打破传统意义上那种严密的纵向权力链条,为农业科技创新的公共管理体制的生长拓展空间,从而提升农村自身的公共服务的质量。
二、多中心治理理论概述
“多中心”(Polycentrity)一词最早是由迈克尔・博兰尼(M ichael Polanyi, 1951)提出的,博兰尼引入“多中心”一词主要是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会自我管理的可能性限度。后经奥斯特罗姆夫妇通过对局部性公共事务(如警察服务、池塘资源管理)治理的自组织机制,以及公共经济领域中生产与消费属性的多年实证研究,借鉴制度理性选择学派的观点,系统分析了各种决策领域组织的多中心,形成了多中心理论的基本架构。
该理论主张同时存在着多个相互独立的行为单位,这些单位能够计算受风险和不确定因素影响的潜在的成本和收益,促进自身利益的扩大;同时,体系的各组成部分之间受着一般性规则的制约,可相互调适,使利益相关的决策者通过相互作用和相互影响来保证整个秩序的稳定和运行,从而使这一体系成为富有活力的系统。随着社会的不断发展进步,民众对于政府的期望愈来愈高,也愈来愈趋于多元化,而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的,因此,以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论就成为满足民众需求,提高服务质量和效率的理想模式。
概括而言,该理论的基本观点包括:(1)一个社会的权力中心具有多元性和分散交叠的特质,政府或国家是多极权力中最大的一极。(2)政府具有有限理性,它无法胜任“无所不能”的角色要求。一群相互依赖的人可以把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同利益。(3)权力越分散,政府就越容易针对不同的公民需求做出有效的回应,越容易进行及时的科学决策并采取相应的行动,越容易防止权力的非公共性滥用。反之,集中的权力在信息收集、决策做出、灵活性等方面具有无法回避的劣势。(4)政府官员和决策机构分享着有限、相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系,其中没有一个机关或者决策机构对强制力的合法使用拥有终极的垄断权。(5)政府并非是公共物品和服务的唯一供给者。在公共物品的生产和提供上,社会组织和个人可以有所作为。(6)从长远看,民主政体的效率必然优于专制或集权政体,因为民主政体可以回避大的甚至致命的失误。
多中心治理理论是人们在寻求解决社会问题上的一次深刻的认识转折,拓展了国家与社会关系的分析架构,超越了自由主义与国家主义的传统对立,形成了一种新型的国家与社会关系范式,打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式,即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会等,把有效的管理看作是两者的合作过程,力图发展起一套管理公共事务的全新技术,强调管理就是合作。核心思想是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状,实现管理主体和权力中心的多元化。
具体到农业科技创新而言,农业科技创新的多中心秩序安排,既需城乡各级公共权力组织对科技创新事务的管理、组织和调控,也需要广大科研单位、科技工作者和农民及社会力量对科技创新的积极参与,同时还需要面向市场进行技术转移。可以说,进行农业科技创新是政府引导、市场运作、科技工作者、农民为主、社会参与的一项系统工程。
三、建设农业科技创新的多中心秩序
城市、农村的各个不同的主体在农业科技创新中承担着不同的责任,通过选择不同的对策,达到共同推动农业科技创新的目标。
1.城市选择的对策建议
城市作为农业科技创新的供体,其在科技创新中发挥着创新源的作用。
第一,发展高新技术及其产业,建造高新技术产业基地。加强开发区建设,进一步拓展高新技术产业发展空间,使之成为促进技术进步和增强自主创新能力的载体,带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的动力。加快推进高新技术研发、应用,以高新技术提升区域农业现代化,显著增强现代农业科技创新能力和技术储备能力,为现代农业发展提供科技支撑。
第二,完善城市技术创新体系,健全科技政策法规体系。强化科技发展规划对科技工作的指导,加强科技政策制定、科技计划实施和创新服务体系建设的统筹,形成科技政策与经济政策相互协调的政策体系。以建设企业为主体、产学研相结合为途径、产业技术为重点的技术创新体系为突破口,努力构建以政府为引导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密关联和有效互动的技术创新体系。
第三,加大技术创新的投入力度,实施科技人才战略。构建城市科技人才高地,实施科技人才战略,培养造就一批农业学科带头人和一流农业创新型人才,培育创新人才群体和创新团队,为农村经济社会发展提供智力支撑。加大技术创新与应用的投入,通过安排专项资金,用于农业科技的研发、推广和应用。
第四,搭建科技创新支撑服务平台,建设农业技术推广组织。通过对各种农业技术按产品、技术类型、其在市场上技术产权可保护程度等进行科学、系统的分类,再由政府拨款推广和直接推向市场等多种形式的推广,采取政府行为与市场机制相结合的新机制。加强农业研发平台、科技资源共享平台,科技企业孵化平台、技术交易平台以及投融资平台建设,为农业科技创新提供支撑。
第五,推动区际科技合作与交流,加强知识产权保护。在更广的范围内引进国外的先进农业技术,全面提高农产品质量和农业的经济效益。积极推进科技创新成果的权利化,有效利用知识产权和技术标准提升区域产品国际竞争力,占领科技制高点。
第六,创造创新文化氛围。加强政府部门、社会团体、大型企业等各方面的优势集成,促进科技界、教育界和大众媒体之间的协作。提高全民公共科技素养,在全社会营造崇尚科学、反对迷信、鼓励创新的良好社会氛围。
2.农村选择的对策建议
农村是农业技术创新的着力点和落脚点,农民是技术的需求主体、应用主体,因而,农村本身要采取积极的措施,发挥其应用科技的主动性和能动性,切实加强科技成果的转化和推广,实现科技与农村经济社会发展的深入结合。
第一,增强农业龙头企业的竞争力和带动力。要用工业的理念促进传统农业的改造,培育一批竞争力和带动力强的科技型龙头企业,加大农业龙头企业的集成,大力提高龙头企业的科技创新能力和产品的科技含量,推进农业龙头企业的技术改造,促进农产品由初加工向深加工、由粗加工向精加工、从数量型向质量型方向发展。
第二,培植农业科技示范户。加快对农业示范户的培养,使他们尽快发挥技术应用的示范作用,推进先进适用技术在农村的传播和推广,加大技术创新在农村经济社会发展中的引导力度。
第三,发展专业合作社和行业协会。积极鼓励龙头企业、农技组织、种养大户、农村集体经济组织等兴办和合办专业合作社,发挥其行业代表、行业服务、行业自律、行业协调等方面的职能,加大技术集成,提高产、加、销能力,提高行业的凝聚力和整体竞争力。
第四,建设农村社区。以农村社区为载体,拓展功能,按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的标准,推进农村科技经济社会全面发展。
第五,培育农村科技服务中介。以农村专业技术协会为重点,培育一批农村科技服务中介。引导支持一批发展较成熟的农村专业技术协会,使其发展成为面向农村的生产力促进中心、技术市场等多元化的科技中介服务机构。
四、结语
农业科技创新要有新的治理模式,多中心理论反对管理主义范式内含的政府单中心论,主张政府是各参与者中“同辈中的长者”,但它不具备最高的绝对的权威,主要是承担建立指导行动的共同准则及确定大方向的任务。这就有利于消除相互依存却又独立运作、关系松懈的组织间的隔膜,凸现现代治理机制的民主特征。在市场经济条件下,农民是农村社会经济生活的主体,而政府则主要起引导和扶持的作用。随着我国城乡统筹发展步伐的加快,中央提出实行工业反哺农业、城市支持农村的方针,坚持“多予少取放活”,加大政府支农投入的力度,扩大公共财政在农村的覆盖范围。其主要目的是要强化政府在新农村建设中的责任,使政府扶持同发挥农民的主体作用更好地相互结合,而不是包办代替,否定农民的主体地位。
多中心治理模式在治理主体独立地位的获得,治理责任的有效承担,促进政府职能转变,实现服务行政,提升公共服务质量等方面显示出其独特的优势。这些方面对于推动农业科技创新有着重要的借鉴意义。
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Based on the theory of multi-center management innovation in agricultural science and technology
XUAN Lin-lin,XU Xin
(Finance and public management college,Harbin commerce university,Harbin 150000,China)
Abstract: China has proposed building a new socialist countryside, the rural and urban co-ordinate development is a long-term and arduous systematic engineering of social, scientific and technological innovation as an important means of promotion will be the fundamental way out for agricultural development. However, innovation in agricultural science and technology also requires a new governance model, the traditional city-government at the center of the single-site model of governance of the system because of its inherent defects seriously affect the economy of science and technology long into the process. Urban, rural as well as all levels of government, markets, and urban and rural community under the framework of multi-center three-dimensional model of governance arrangements to break the single-center system the power of the highest authority of the unitary pattern,by a number of relatively independent development of the main composition of Governance Network assumed within the area of agricultural science and technology innovation management and service functions, and show a certain advantage. Multi-center management by drawing on the theory of the rational kernel, by constructing a government guidance and market operation, mainly farmers, social participation "multiple cohabitation" model to promote the smooth progress of agricultural science and technology innovation.
Key wards: agriculture; innovation in science and technology; multi-center management; public management
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