农民工社会政策的困境与出路
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作者: 罗 亮
摘要:农民工群体们作为中国特殊国情下的已逐步嵌入城市环境中的特殊群体,其生存、生态受到越来越多的关注,但从根本上关注并致力于改善这一群体生态的社会政策却又少之又少。农民工社会政策具有战略意义,关系到我国经济和社会发展的全局,关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设,必须抓紧制定,尽快完善,切实贯彻落实。
关键词:农民工;社会政策;社会保障
中图分类号:F323.6文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0044-03
世界上最早对社会政策概念给出定义的是德国经济学家阿道夫・瓦格纳(Wagner Adelph),他认为,社会政策是运用立法和行政手段,调节财政所得和收入之间的分配不均匀问题。英国政策学家马歇尔(T. H. Marshall, 1965 )认为,社会政策的核心包括社会保险、公共救助、健康与福利服务、住房政策,等等,并认为教育也是社会政策应该讨论的范畴。用社会政策的视角分析农民工社会政策,笔者认为,农民工社会政策应当受到高度重视,不仅指社会保障与社会福利政策,而且还应包括农民工群体的基本权利和社会地位方面的内容。
一、我国当前农民工社会政策的现状
有关农民工的社会政策的研究虽然已经引起了整个利会的高度关注,但还是存在着以下几点不足:一是研究缺乏系统性;二是研究重制度、轻价值,以至于各项农民工社会政策之间相互矛盾,相互抵触,难以贯彻落实;三是研究缺乏统一的政策框架和适度的超前意识,以至于政策制定总是滞后于现实的发展,或者止于“就事论事”[1],很多关于农民工的“热点”、“难点”问题以及新出现的问题无法纳入讨论的视野。下面将就我国当前农民工社会政策的制定、执行情况的现状予以分析。
1.将农民工纳入城镇职工社会保险体制的状况分析
在国家尚未出台专门针对农民工社会保险政策的情况下,一些地方将农民工纳入城镇职工社会保险体系;上海、大连等城市制定可针对农民工的专项保险制度。但农民工参保的积极性依然不高,各地政策未取得预期效果。以深圳市为例,自1999年起农民工参加深圳市社会养老保险的人数逐年增加,但转退保现象也越来越突出。在转退保的农民工中,又以退保占绝大多数。从个人短期利益角度看,农民退保能立即拿到现钱;从长远保障角度看,养老保险没能发挥作用[2]。对比京市7个企业(公司)进行的典型个案调查,7个企业总计有150名农民工,其中与企业签定劳动合同的仅有30人;仅2个企业的职工参加了北京市城镇职工社会养老保险、医疗保险和工伤保险,而且这两个企业的农民工参保的比例也很低。
2.农民工群体在经济领域、政治领域和社会权利领域的状况分析
农民工群体在城市生活的经济领域、政治领域和社会权利领域都受到排斥。农民工群体在城市的经济领域,总是从事城市市民不愿从事的工作,往往是又脏又累的,而且与城市市民不能同工同酬,经济领域受到极大排斥。在政治领域,农民工群体在城市的政治参与不足,导致农民工群体缺乏维护自身权益的话语权。而且我国现阶段还没有普遍形成比较完善的农民工利益诉求途径,缺乏政府倾听农民工心声的有效渠道,即使在制定有关农民工的政策和制度时,他们也往往处于“失语”的状态,听不到他们的声音。这种情况对农民工的权益保护极为不利[3]。对农民工群体的社会排斥表现在他们游离于各项社会福利、社会保障政策之外,无法获得公正的国民待遇。农民工即便与城市市民在同一企业、同一岗位就业,非但不能享受同等的收入报酬,更不能享受相应的保障和福利待遇。
3.农民工群体在劳动安全保障和子女教育方面的保障状况分析
农民工在劳资纠纷中往往处于弱势地位,劳动安全得不到很好的保障。侵权方企业很多是“有法不依”,他们主观上就存在侵害农民工权益的动机,为了实现利润最大化往往不惜通过各种手段克扣、拖欠农民工工资,而法律上的漏洞和监管上的不足又进一步助长了这些企业侵害农民工权益和劳动安全保障的行为;少数侵权方企业是“有法难依”,同样农民工的子女无法享受与城市市民同等的教育机会和受教育权利。学位有限而且学位与户籍挂钩,没有户口的人入学要缴与学校级别相应的借读费。而这部分额外的费用使得原本收入并不高的农民工在经济上更加处于被动的境地[4]。
二、农民工社会政策“缺位”的原因分析
1.农民工群体在城市生活中遭受社会排斥
农民工群体在城市生活中受到包括经济、政治、社会、文化等各个领域的排斥。农民工是户口在农村却在城市从事非农产业的工作,虽然形式上生活在城市之内,但实质上却是游离在城市边缘的特殊群体。这种特殊性使他们生活在农村与城市的夹缝中。他们虽在城市工作,却缺乏合法的城市身份,“农民工”的社会标签深深烙印在他们的身上。这种标签引发了城市社会对他们的歧视和排斥,从而是他们沦为城市的边缘群体、弱势群体。正是因为遭遇到这种社会排斥,农民工群体在城市的合法权益无法得到相应的保障,笔者认为,这是致使农民工社会政策“缺位”的根本原因。
2.农民工权益保障的贯彻执行缺乏广度与深度
尽管目前针对农民工就业、工资、工伤医疗保险等问题出台了许多政策措施,但是,现行的全国性的法规政策中,关于农民工权益保障条款的规定却十分宽泛,无法从真正意义上保障农民工群体的各项权益。例如,对农民工相关权益的界定、侵害农民工权益的处罚细则等没有做更细致的规定,实际执行过程中难以完全实现“有法可依”。即使《劳动法》、《劳动合同法》的颁布实施从一定意义上保护了农民工群体的合法利益,但在具体的实施过程中,却难以完全做到“有法必依”。同时,法律体系不完善导致监管部门执法不力,难以完全做到“执法不严”;而且一些地方政府片面追求GDP,对侵害农民工权益的现象不作为,甚至部分官员以权谋私、设租、寻租,也造成农民工权益保障的“执法不严”,致使农民工权益保障的贯彻执行既缺乏广度又缺乏深度,最终造成农民工社会政策形同虚设,从而导致农民工社会政策的“缺位”。
3.现有的社会保险与农民工的自身特点不符,造成农民工的参保积极性较低,也是致使农民工社会政策“缺位”的原因之一
从就业机会与收入水平看,农民工在城市劳动力市场上属于弱势群体,他们的工作具有不稳定性和间歇性。而社会养老保险和医疗保险均要求雇主和农民工共同承担缴费义务,在这样的制度安排下,雇主可以拒绝接纳农民工,从而使得农民工失去就业机会。与此同时,农民工的低工资也难以承担高昂的保险费用。从工作性质上看,农民工群体高度的流动性特征要求社会养老保险和医疗保险账户资金同样具有可转移性,但目前的社会养老保险制度难以满足这一要求。而且目前的城镇职工社会养老保险和医疗保险在保障程度上采取了城镇职工和农民工差别对待的做法,农民工的待遇偏低,这与农民工较低的个人保障能力不相称,从而也降低了农民工参保的积极性。这样,各种原因最终导致农民工社会政策的“缺位”。
4.农民工群体的自身特点也导致了农民工社会政策的“缺位”
大多数农民工在农村还承包土地,土地的就业功能和养老观念也降低了农民工对养老保险的需求。除此之外,农民工群体的维权意识较低,整体素质偏低,也在一定程度上导致了农民工权益保障难以完全做到“违法必究”。也就是说,农民工群体在实际的工作与生活中,根本体会不到社会政策对于其自身的好处,这对于他们来讲完全是可有可无的,因而,农民工自身的素质与特点最终也导致了农民工社会政策的“缺位”。
三、建构农民工社会政策的对策建议
我国著名学者童星认为,农民工社会政策的构建受到价值理念、制度安排和社会认同三个因素的共同影响。任何一项具体政策的制定都要寻求这三者之间的平衡。举例而言,现行的城乡分治的户籍制度显然有违社会公正的价值理念,但立即废止必然造成公共资源的短缺,导致社会关系的紧张,有损社会和谐。这就是制度安排与社会认同的约束,制度有惯性,社会各阶层的认可与接受也需要时间。出于同样的道理,农民工社会政策的制度也不能光从城市居民的自身利益出发,必须符合社会价值理念。总之,价值理念是基础,是软性约束;制度安排是手段,是客观构建;社会认同是保障,是主观构建。它们之间是“三位一体”的关系,共同构成了农民工社会政策的建构模型[5] 。
1.通过社会政策加强对农民工群体的社会保护
社会政策是指以公正为理念依据,以解决社会问题、保障社会安全、改善社会环境、增进社会福利为主要目的,以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。公正的理念是社会政策的核心。社会政策旨在维护每个社会成员的基本尊严和基本权利。因而,农民工群体也理应受到社会政策的社会保护。对于处于游离在城市边缘的农民工群体,通过制定以公正为理念基础的社会政策来给予有效的社会保护,是必要的,也是有效的。
通过制定合理的就业政策,可以帮助农民工消除就业领域中的地域歧视、社会身份歧视以及同工不同酬的现象,努力实现就业机会均等和劳动回报均等,使他们共享社会发展的成果。通过在分配的手段,为农民工建立社会保险、社会救助、教育救助等福利政策,可以消除对农民工在社会权利上遭遇的制度性排斥。通过制定各种条例,是农民工群体享有基本的政治参与权,将成为全面提升农民工社会地位和生活水平的前提与基础[6]。
社会政策以帮助弱势群体、促进社会公正为理念基础和奋斗目标,因此,通过完善针对农民工的社会政策,对消除农民工群体在城市遭遇的种种不公待遇,共享社会发展的成果,将具有重要的现实意义。
2.努力将农民工群体纳入社会政策体系
进城农民工已经成为我国产业工人中的一部分,把进城农民工纳入城镇社会保障体制是统筹城乡劳动力市场的体现,更是加强我国社会主义和谐社会建设的体现。但由于农民工的流动性和我国各地社保体系的不统一,这一工作既要积极又须慎重。
(1)国家加强立法保障
在法律的层面上,构建农民工社会保障是完善农民工社会政策最为重要的举措。建立一个以社会保障基本法为龙头、基本法和专门法并举的社会政策体系,保障各项法律政策的贯彻与实施,维护农民工的合法权益,进而体现社会政策的公平性和公正性。
(2)政府分类分层保障
第一,建立农民工工伤保险法律制度。针对农民工流动性大的特点,目前,应出台一部全国性的、统一的法律法规,即《工伤保险条例》。即使农民工改变工作区域也不容易中断这种保险关系。第二,建立农民工医疗保险制度。当前,国家的经济实力不可能承担全部社会保障费用,因此,采取“多方筹资,多方求援”,实行国家、企业、个人三方按一定比例分担医疗费用的办法,使陷入贫困境地的农民工尽快摆脱贫困,重新回到工作岗位。第三,建立农民工养老保险制度。第四,建立农民工社会救援制度。其资金主要来源于政府的直接拨款和民间慈善机构的支持[7]。通过这样分类分层的保障方式,逐步积极谨慎的将农民工群体纳入社会政策的体系之内。
3.实施积极的就业政策,逐步消除对农民工群体的就业歧视,并努力构筑多元的社会解压体系
国家和政府要努力为城市中的农民工群体开发就业岗位、提供就业服务、开展就业援助。开发就业岗位除了注重发展劳动密集型产业,发展多种所有制经济和发展中小企业外,还要优化第三产业,为农民工群体创造更多的就业机会。这在很大程度上需要国家和政府政策的支持[8]。努力建筑多元的社会解压体系,帮助农民工群体切实解决现实生活中的实际困难,减轻他们的生活压力,增加他们生活的信心,促进他们与城市市民的和谐共处。
4.农民工社会政策要生存权保护与发展权保护并重
建构农民工社会政策不但要建构起农民工补偿性的社会政策,如社会保障、社会福利、社会救助政策等,而且应当建构起农民工发展性的社会政策,如农民工的就业促进政策、职业培训政策、教育公平政策等,以全面保障农民工的基本权益,真正做到生存权保护与发展权保护并重。只有这样,才能保证建构一个健全的符合农民工自身特点的社会政策体系。
5.优化农民工权益保障的社会服务体系
(1)为农民工提供更多的援助。建立对农民工提供更多法律援助和社会救助的机制,为权益受到侵害的农民工提供法律援助和救助。在农民工中建立工会组织,用以维护农民工最基本的合法权益,使工会成为农民工融入城市生活的“助推器”。
(2)为农民工提供更多的教育培训机会。为了提高农民工的自身素质,应当努力加强农民工的维权意识,强化用人单位对所招聘农民工的培训责任[9],只有切实将农民工素质的提高同样纳入建构农民工社会政策的日程,农民工社会政策的真正建构才指日可待。
四、结语
伴随着我国现代化建设的顺利进行,农民工群体已成为我国现代化建设队伍中不可缺少的一分子,随之而来的,如何加强农民工群体的权益保障问题也提上日程。本文就如何建构适合我国国情的农民工社会政策展开探讨。从展示我国当前的农民工社会政策执行现状入手,逐步分析了当前农民工社会政策“缺位”的深层原因,在此基础上,进一步分析了建构农民工社会政策的对策与建议,提出应当通过社会政策来加强对农民工群体的社会保护,排除社会歧视,将农民工纳入社会保障体系,生存权与发展权保护并重,切实维护农民工群体在城市中的各项合法权益。
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