论海洋环境执法的法理基础

来源:用户上传      作者: 张凯南

　　摘要：海洋环境执法是指执法主体以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，通过监测与监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海上船舶运行、海洋倾废、油污、海岸工程建设等污染源以及因对海洋的开发利用所导致的对海洋环境的污染和损害，从而防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的过度损害。
　　关键词：海洋环境执法；海洋权益；可持续发展
　　中图分类号：DF468　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2008)08-0120-02
　　
　　一、海洋环境执法的涵义
　　
　　海洋环境是由海水水体、海床、底土、生活于其中的海洋生物，环绕于周围的海岸、滨海、陆地和邻近海面上空的大气等天然的和经过人工改造的自然因素构成的统一整体。海洋执法是指国家有关部门依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动。海洋环境执法属于海洋执法的分支，主要是指执法主体以保护和改善海洋环境、维护海洋生态平衡为目标，通过监测与监视规范、标准和法律的贯彻执行，控制陆源、海上船舶运行、海洋倾废、油污、海岸工程建设等污染源以及因对海洋的开发利用所导致的对海洋环境的污染和损害，从而防止生态环境和生物多样性遭受人类活动的过度损害。
　　
　　二、海洋环境执法的法理基础
　　
　　1982年《联合国海洋法公约》(以下简称公约)规定，各国有保护和保全海洋环境的普遍义务，应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。《公约》将全球海洋划分为领海、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等五个法律地位不同的政治地理区域，各国依法对不同的海域分别享有不同的主权、主权权利和专属管辖权。
　　(一)国家主权
　　主权是国家具有的对内最高权和对外独立地位。国家主权包括国家的领土主权、自卫权、独立权、管辖权和豁免权等。它是整个国际法的核心与基础，主权的最高性和独立性决定了国家可以通过立法、司法、行政、政治、经济、文化等手段来实现自己的政治统治，独立地处理其主权范围内的事务而不受外来干扰。如国家对其领海享有开发和利用领海水域、海床和底土的生物和非生物资源的权利，制定有关航行、海关、卫生、移民、环境保护、海洋生物资源养护、保护海底电缆和管道以及其他维护国家安全和经济利益的法律法规的权利，同时，还享有对违法者予以制裁的权利等。
　　(二)主权权利和管辖权
　　主权不仅具有最高性和独立性，还具有领域性，主权国家所享有的最高政治和法律权威是以领土为基础的，即在领土范围内，其管辖权具有最高法律效力，但在国家领土之外，主权国家只能行使国际法所赋予的主权权利和境外管辖权。主权权利是一种具有主权性质，但又不完全等同于主权的权利，它高于一般的管辖权，是仅次于主权的一种占有性权利。按照权利客体的不同，主权权利包括政治权利、经济权利、文化权利、环境权利等。环境权利主要是指一国对本国范围内的环境问题的处理权、管理权和监督权。其中，环境处理权指国家对境内的环境及自然资源拥有永久性主权，有权决定对其处理和开发利用；环境管理权指国家可以采取必要的措施保护境内人体、动植物的健康和安全；而环境监督权则指由国家通过环境监督部门或其他授权部门对环境质量进行监测或通过立法赋予民众环境监督权等，从而督促国家切实履行保护环境的职责。管辖权作为国家的一项基本权利，是指国家通过立法、司法和行政等手段对本国领土范围之内或之外的一定的人、事、物进行管理和处置的权力。它是国家固有的、不可缺少的根本性的权力之一，它的行使以国家主权为依据，是国家主权的直接体现。
　　根据《公约》，沿海国在专属经济区内享有以勘探、开发、养护、管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利；以勘探大陆架和开发其自然资源为目的，对大陆架行使主权权利。在行使其上述权利时，沿海国可采取为确保其有关法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序等。如挪威《海岸警卫队法案》规定，海岸警卫队在履行有关监管捕鱼及资源管理的职责时，有权拦截船舶并对船舶或固定设施进行检查，对进入及通过挪威领水的船舶，海岸警卫队有登临并进行检查的权利，包括检查船上文件、货物、设备及任何人员。此外，对于外国船舶违反沿海国适用于专属经济区或大陆架包括大陆架上设施周围的安全地带的法律和规章的行为，沿海国有权在其专属经济区或大陆架上覆水域行使紧迫权。在加拿大和日本的“京丸2号”案(The koyo MaruNo.2 Case)中，日本渔船“京丸2号”在加拿大渔区内捕鱼，由于加拿大宣布的200海里渔区已于1977年1月1日正式生效。因此。加方认为日本在该区域内的捕鱼行为违反了其沿海渔业保护法的有关规定，加拿大有权对其紧追并予以逮捕。
　　当然，主权不是绝对的，国家在行使其环境权利的同时，亦负有尊重或不损害他国环境权利的义务，此义务包含了对国家开发、利用环境资源的主权权利的限制，而这种限制不仅在国际条约、国际组织的决议中获得了确认，而且在国际司法判例中一再予以阐明。它已成为国际习惯法的一部分。如《公约》第194条第2款规定，各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。1972年6月16日《斯德哥尔摩人类环境宣言》载明了“尊重国家主权和不损害国外环境原则”，宣言第21条规定，根据联合国宪章和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其环境资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。在司法实践中，1941年特雷尔冶炼厂仲裁案中仲裁庭在其裁决中表明：“在国际法原则和美国的法律下，任何国家都没有权利因为使用或允许使用其领土的任何方法而释放气体导致损害到任一其他国家的土地、财产或人等。”
　　
　　三、海洋环境执法的价值取向――维护国家海洋权益，实现海洋环境可持续发展
　　
　　21世纪是“海洋的世纪”，作为拥有丰富资源的海洋无疑对各国的政治、经济和安全具有重要的战略意义，加强海洋环境执法旨在通过保障国家有关海洋环境法律法规的有效实施，最大限度地保护国家的海洋权益不受侵犯。然而，当前海洋作业及与海洋有关的经济活动中十分突出的问题就是主体过分地追求经济利益，不惜以非持续性方式利用海洋环境资源，从而导致海洋生物资源衰退、局部海域生态破坏严重、环境污染加剧等问题。维护国家海洋权益是海洋环境执法的基本价值取向，而地球环境是一个整体，海洋环境保护问题涉及所有国家的利益，地球环境的整体性和相互关联性决定了它需要所有国家广泛的参与。面对人口、环境等诸多全球性的问题，国际社会已经从共处逐渐走向合作，同时国际法也从共处的国际法日益走向合作的国际法，因此，海洋环境执法的最终目标在于通过提高各国执法效率，加强国际间合作，从而促进国际社会整体利益的实现与发展。实践证明，贯彻落实可持续发展战略是海洋环境得以良性运行、海洋资源得以永续利用的唯一途径。
　　
　　[责任编辑　杜　娟]

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