农民合作经济组织建设中的政府行为

来源:用户上传      作者: 马新蕾　蒋永宁

　　新型农民专业合作经济组织适应市场经济的要求而产生，它保持了农民产权的相对独立性，又实现了生产的专业与联合。从经济学的角度看，农民合作经济组织是一种制度创新，是市场主体寻求降低交易费用和抵御市场风险的结果。国外一部分发达国家的农民合作经济组织起步较早，已在组织形式、发展模式、运行机制等方面积累了不少可借鉴的宝贵经验。目前，我国农村仍以单个家庭为基本生产单位，在市场经济条件下，农民难以有效地参与市场竞争、保护并提高自身的社会经济效益，新型农民专业合作经济组织的发展仍处于初级阶段。尽管如此，我国的农民合作经济组织仍在推进农业产业化发展、推动农业结构调整、协调小农户与大市场的矛盾等方面发挥了显著作用，并在促进农民增收、建设社会主义新农村方面产生了良好的效果，有助于加快传统农业向现代农业的转变。因此，国家应十分重视农民专业合作经济组织的发展。对于农业发展水平不高的我国，探讨如何理顺政府与农民合作组织的关系，有助于找到政府在农民合作经济组织建设中的准确位置，合理评价政府行为；更有助于农民专业合作经济组织的进一步建设与农民生活水平的进一步提高。
　　
　　一、政府与农民合作经济组织的关系
　　
　　（一）政府对农民合作经济组织发展有重要的推动作用。我国在上世纪五十～七十年代的农业合作化运动让许多人至今“谈合色变”。就农民来说，他们担心当前的合作经济组织会重蹈覆辙，带来的灾难大于既得利益，而对其他一部分人而言，他们认为不能再以政治力量压制市场经济，因而主张在发展农民专业合作经济组织时要完全放开，给予合作经济组织“绝对自由”，政府只作“旁观者”。事实上，以上两种认识仍未把集体经济与合作经济区分明确。发展农民专业合作经济组织走的是合作经济道路，是农业生产发展到一定阶段，农民自发产生组织联合动机和愿望的结果。而依据我国国情，农民缺乏自我组织的能力和经验，经济、政治的客观环境还在许多方面限制着合作经济组织的发展，主、客观上都需要政府进行引导和支持，而不是竭力地弱化、消除政府的作用。政府通过进行合理有效地扶持，帮助农民专业合作经济组织在保护农民利益、建设新型农村社区、维护生态环境和社会安定等方面发挥积极作用，从而依托微观经济主体来实现宏观层面的管理与规划。
　　（二）农民专业合作经济组织的“纽带”效应。在我国农民合作经济的发展中，部分人还会有这样的顾虑：如果合作经济组织在经济领域取得了成功，那其目标最终是否伸向政治领域而发展壮大为不可忽视的政治力量？政府又该如何控制？由此，他们主张政府加大干预力度，牢牢握住农民合作经济组织的发展脉络。笔者认为，这是危言耸听了。的确，当前西方国家的专业合作经济组织成长的政策环境是宽松的，而且其农民专业合作经济组织可以有力地推动政策立法，保护成员免受损失。但目前我国农民的市场化组织程度较低，基层合作经济组织数量较多，越往高层次，无论是纵向的或横向的联合都较少，更谈不上政治力量。再者，农民专业合作经济组织可以与政府进行良好地沟通与合作。一方面它对外牟利，对内维护成员的利益，可作为政府在对外贸易谈判时的得力助手甚至是主要执行者，向政府反映并竭力谋求本组织成员的利益；另一方面政府许多农业方面的政策方针可以通过合作经济组织来制定和实施，间接地使农民受到引导，维护农村的社会稳定，实现建设“和谐农村”的目标。因此，政府也应该重视农民专业合作经济组织的“联结效应”和“纽带功能”。
　　（三）国外示例。综观世界范围内，当今许多国家正通过法律的、经济的、教育的、技术的等多方面扶助措施，来支持农民专业合作经济组织的建立和发展，政府的支持与保护为这些国家农民合作经济组织的发展创造了必要条件。西方资本主义国家建立和完善相关的立法和支持政策，为农民合作经济组织的发展提供稳定的社会经济环境和政策法律环境。以日本为例，其各级政府与各级农协是一种联合协作的关系，不具有行政命令权，政府制定了如《农业协同组合法》等法律条款，明确界定了农民合作经济组织的法人地位、名称、目标、章程等问题，为合作组织运行提供可靠的法律保障，政府还对农民合作经济组织实施了如各种税收信贷优惠、财政补贴支持、教育技术支持等扶持措施。而合作经济组织则在政府提供的较为完善的市场环境和社会环境中，为其成员提供生产和生活方面的方便和服务，组织成员之间开展互助。
　　（四）小结。综上所述，结合国外先进发展经验和当前我国实际，笔者认为，在我国农民专业合作经济组织发展过程中，政府应对合作经济组织进行“全力扶持、适当干预”，既不可完全放手，又不宜粗暴干涉，在职权范围内努力做好各项服务工作，规范引导农民专业合作经济组织发展即可。笔者在云南晋宁县调查实践时，从部分政府部门负责人和农民专业合作社的负责人那里也了解了他们对于政府在农民合作经济组织发展中的看法。他们中多数认为，以当地实际为前提，政府对农民合作经济组织的扶持引导是非常必要的，关键是转变职能、转变观念，提供良好服务，做好群众的“贴心人”。
　　
　　二、政府推动农民合作经济组织发展的思路
　　
　　明确了政府与农民专业合作经济组织二者间的关系和政府对于农民合作组织建设的重要作用，才能更好地理清政府推动合作经济组织发展的思路，找到相关政府行为的合理依据。
　　（一）因地制宜，更新观念，找到合理的发展原则。这属于意识层面和制度建设方面的问题。要想认真地为百姓做事，给农民实实在在的利益，把农民合作经济组织建设好、发展好，必须先从意识和制度上有一个总的指导方针和发展原则。
　　我国各个地区在自然、经济发展水平、文化习俗等方面存在差异，农户的市场经济意识和组织能力不同，地区的资源条件和产业特点也不同。因此，农民合作经济组织的建立、规范和发展应根据不同地区的特点，寻求适合本地区的发展模式。尤其在初始阶段，应充分尊重广大农民的需要和创造精神，引导其多领域、多形式地互助联合。农民专业合作经济组织目前在我国发展历程并不长，改革开放后二十几年的时间还远不能达到其发展的成熟阶段。正如其他新生事物一样，其发展总要经历发育、成长、成熟、壮大的过程。因此，政府部门应多研究并遵循经济规律，充分考虑当地的经济社会发展实际，时机成熟时当然及时引导，若时机未到则需因势利导、循序渐进，在发展中寻找或创造机遇，切不可盲目定指标，随意使用行政命令，有条件的可先进行试点示范和推广。
　　（二）继续推进法制建设，保障农民合作经济组织的有序运行。市场经济是法制经济，农民专业合作经济组织作为新兴市场主体，其行为应得到有效规范，利益需得到有效保护，从而使其在法定活动范围内发挥更积极的作用。依法管理农民合作组织也是各国的共同特征。如，日本的《农业协同合作法》，德国的组织法、税收法、竞争法和基本法等，都对合作经济组织的法律地位、经营范围、管理原则、机构设置、分配、解散等进行了明确规定，从而给合作经济组织的生存与发展提供了重要的法律支持。
　　目前，我国已出台了首部关于农民专业合作经济组织的法律法规――《中华人民共和国农民专业合作社法》，它于2007年7月1日起施行。这也可以作为我国合作经济立法的一个里程碑了。然而，我国其他的法律法规没有或很少涉及农民合作经济组织的规范问题，现行的有关农民专业合作经济组织的法律法规尚处在零乱状态，不成体系，人们较为关注的对农民专业合作经济组织提供支持的方面也是仅有条文而缺乏可操作性。由此也使得农民合作经济组织的法人地位模糊、运行机制不规范，与非农合作组织混淆。单是设立和登记一项，登记部门就有工商局、民政局、科协及其他农业行政部门等多个部门。

　　因此，加强关于农民专业合作经济组织的法制建设成为组织自身发展和政府依法行政的双重需要。具备了鲜明的市场主体地位，才能更好地参与竞争，发挥组织生产、保护农民利益的重要作用。在此，笔者对我国将要正式施行的《合作社法》有几点不成熟的看法。一是这部法律基本规定了与合作社发展相关的从登记到解散的内容，基本参照并符合国际合作社的相关准则；部分内容如成员权利义务、组织机构等还是较为详细的。但涉及对合作社的扶持政策时仍稍显得笼统概括，缺少实际操作内容。二是既然对农民专业合作社的发展作了明确的法律规定，也就不应对如专业协会、行业协会等其他形式的农民合作经济组织视而不见，对它们也应及时出台相应法规进行规范。当然，我国对于农民合作经济组织的立法工作尚处于初级阶段，需要在实践中进一步检验、探索。
　　（三）落实扶持政策，做好服务工作
　　1、合理运用经济杠杆，给予有效资金支持。加入WTO后，我国农业也会受到冲击，农民合作经济组织虽是农民抵御市场风险的重要方式，可毕竟发展还很不完善，力量相对弱小。因此，政府应在财政、税收、金融等方面应积极扶持，给予必要的照顾。可安排相应资金以项目形式作为农民合作经济组织的发展基金。鼓励甚至是强制性地保证农民合作经济组织从相关金融部门获得所需贷款，结合合作金融的改革创造良好的融资环境。税收方面，尽可能减轻农合组织的税负，给予增值税、营业税、所得税等方面的优惠政策。
　　2、规范市场环境。加强市场监管力度，严防损害农民利益的垄断经营行为，同时坚决查处农业生产资料的制假贩假行为。进一步深化政府职能改革，打破部门和行业的分割，加快建设农村农产品、信息、人才、技术等市场，并努力创造公平竞争的环境。
　　3、完善农地制度，搞活土地流转。可支持农民专业合作经济组织对农村土地经营权制度进行创新，引导农民实行以土地入股合作。应培育农地流转市场并加强其法律建设，建立相应的价格评估、地籍管理制度及中介机构，同时完善农村社会保障制度。以此既促进农村剩余劳动力的顺利转移，也可为农民合作经济组织的发展提供完善的土地要素市场。
　　4、进行教育和培训，拓展人力资源。一方面对广大农民群众进行观念的教育和知识、技能的培训，使之深入了解农民合作经济组织的功能和运作过程，转变观念，运用先进技术促进农业生产数量和质量的提高。另一方面通过各种教育形式，如基础教育、职业教育、继续教育培训等方式努力培养一批有经验、懂技术、善管理、富有创业精神的农村致富带头人。
　　5、提高科技转化率，加强农技推广。科技兴农是现代农业的重要标志，要让科技真正在农产品产加销过程中发挥作用，提高农产品的附加值。应继续探索农技推广部门有效发挥作用的途径，为农民群众及时获取市场、技术等的信息传递与指导提供方便，也为科技转化的成果得以实现创造条件。
　　（四）结语。农民专业合作经济组织发展之路还很漫长，政府应对此有长远规划，努力形成扶持引导其发展的长效机制，实实在在地“惠农”。

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