国家助学贷款现状

来源:用户上传      作者: 赵建凤　陈宝峰

　　国家助学贷款是一种由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作的专门帮助高校贫困家庭学生的银行贷款。借款学生可以通过学校向银行申请这项贷款，用于弥补在校学习期间学费、住宿费和生活费的不足，并且不需要办理贷款担保或抵押，但需要承诺按期还款，并承担相关法律责任。这项制度是在我国高校收费制度改革以及扩大招生规模的背景下提出来的，从1999年9月份出台实施以来，理论界和实践中的学者们围绕这一问题进行的研究比较多，主要可归结为理论基础、存在问题、发展策略、国际经验等方面，本文拟对这些研究作一简要概括和总结。
　　
　　一、国家助学贷款理论基础研究
　　
　　有关国家助学贷款制度安排必要性的分析，国内学者一般是从教育投资的外部性和公平性两个角度进行的。一方面，教育投资具有正外部性，需要政府公共支出的支持。高等教育对经济增长具有正的外部性，是一种准公共产品。由公共支出理论可知，在市场机制下，为实现高等教育的帕累托最优供给，教育支出必须有政府的支持，通过补贴学生把正外部性内在化，纠正市场失灵，才能达到刺激教育需求、减少效率损失的目的。另一方面，教育投资的公平性也需要政府对教育进行资助。近几年来，随着高等教育供给的增加，贫困生人数也在上升。教育投资来源的缺乏，使得贫困家庭子女不能与收入较高家庭的子女在人力资本市场上进行公平竞争。而人力资本本身不能担保，人力资本市场不完善，对人力进行投资的回报也很不确定，所以私人金融部门是不会轻易对教育进行投资的。因此，需要政府的干预来解决资本市场的不完善，运用金融手段资助贫困生解决支付难题，体现教育投资的公平性。
　　在助学贷款与助学金孰优孰劣的争论中，焦点往往集中在公平性上，学术界对此有两种看法。一种是贷款倡导者，他们认为，来自较高收入家庭的学生最可能受益于高等教育的公共补贴，而这些补贴包含了中、低收入的纳税人对他们进行的利益转移，但是贷款能确保那些高等教育直接受益者最终偿还贷款，所以它比助学金公平；此外，与助学金相比，贷款制度对公共经费的压力较小。但也有批评者认为，低收入学生是风险厌恶者，因此贷款在鼓励低收入学生接受教育方面，不如助学金有效果。但这种观点的前提遭到了哈巍和李文利的否定。哈巍在考察中国某大学学生的家庭收入水平与申请国家助学贷款的关系时，发现在该大学的抽样样本中，低收入学生并没有表现出风险厌恶的特征；李文利通过问卷调查也发现，在高等学校中，基本上是家庭社会经济地位越低的学生申请贷款的比例越高。
　　因此，理论和实践均证明，我国国家助学贷款制度的存在具有一定的理论必要性和现实合理性。
　　
　　二、存在主要问题分析
　　
　　问题研究分为两方面：一是对国家助学贷款制度自身缺陷的研究；二是对这项制度在实施过程中表现出来的各种问题的分析和研究。
　　首先，制度缺陷主要有以下几方面：
　　1、政策性目标和商业性运作存在矛盾。国家助学贷款是由商业银行办理的一种由政府贴息的商业性贷款。商业银行以追求利润最大化为经营原则，考虑较多的是信贷资金的安全性、流动性、盈利性；而国家助学贷款有着很强的政策性目标，且风险大、期限长、成本高。显然，两者之间存在着难以调和的矛盾。虽然，新政策规定经办行通过招投标方式确定，形式上由指定承办转变为自愿经办，但这种变化对解决商业银行风险损失几乎没有意义：一是补偿率与违约率差距较大；二是国家助学贷款承办银行招标并不顺利。
　　2、个人信用评价体系建设不理想。目前，我国个人信用体系建设还很不理想：一是“信用档案”起步迟缓，发展状况不尽人意，还不足以支撑国家助学贷款的发展；二是社会个人征信体系发展很不平衡且不具权威性；三是网络技术落后，分散的信用信息未能实现共享。这样不仅会导致借贷双方信息严重不对称，逆向选择问题产生，从而造成国家助学贷款的政策成效大打折扣；还会使得商业银行因无从审查学生的还款意愿和还款能力，贷款风险加大。
　　3、失信惩罚机制不力。目前，新政策中规定的还款约束机制由于种种原因，或者难以真正实施，或者因其约束力本身就极为有限，对违约学生并不足以形成不可抗拒、不可弥补的约束效果。如果个别享受助学贷款的学生缺乏信用恶意逃债，而又不必为此付出相应的失信成本的话，就会影响到更多的借款人仿效之，从而加大银行的贷款风险。
　　4、相关政策法规不健全。我国助学贷款工作实施时间还不长，仍处于起步和探索阶段，许多配套的政策法规还未建立或健全，没有形成一套完整的行之有效的法律法规体系，因此，不能做到有法可依、依法惩治。
　　其次，国家助学贷款在实施过程中存在的突出问题。1、政策设计不合理等原因导致银行办理积极性不高，贷款供求失衡。目前国家助学贷款需求量大，实际放贷金额很小，两者之间还存在较大缺口。有资料显示：截至2004年6月底，全国商业银行实际发放国家助学贷款仅满足了1/3贫困学生的贷款需求。2、发展不均衡。从1999年到2002年年底，国家助学贷款发放呈现出银行之间发放结构不均衡、地区之间分布不均衡、学校之间分布不均衡的特点。虽然新政策的实施使得国家助学贷款在2004年一年中迅速增长，但从全国来看，发展不平衡的状况仍然存在，尤其是在一些西部不发达省份，多种综合因素导致其助学贷款工作进展不好。3、贷款违约率高。一方面是因为在信息不对称的情况下，个人信用体系的缺乏诱发了学生的道德风险和机会主义行为；另一方面是就业状况、知识适用性等客观因素制约了高校毕业生预期收入的实现，造成学生还款能力与动力不足。
　　
　　三、发展策略研究
　　
　　1、由政策性银行负责发放国家助学贷款。政策性银行是由国家创立并控制，不以盈利为目的，在特定领域从事政策性投融资的专业性金融机构。将国家助学贷款这一含政策意味的贷款业务交给政策性银行，使之取代商业银行作为贷款的供给主体，可以消除国家助学贷款供给的制度约束，保证经济困难学生的需要，体现国家助学贷款的优越性，将更符合国家助学贷款的运行机理。一个国家重点课题课题组也首次提出应该“逐步实行政府出资本金的国家助学贷款方式”。
　　2、加强大学生诚信教育，建立个人信用评价体系。为增强大学生诚信意识，学校应设置相关课程，教育大学生从个人动机上杜绝还贷违约现象，还应进一步建立和完善“学生信用档案”，从制度上约束大学生的信用行为。另外，为了能够对借款人的信用进行科学、有效的评价，需要建立健全一套行之有效的助学贷款个人信用评价体系。有学者认为，商业银行助学贷款信用评级体系应包括就业形势分析、学业成绩及身体健康状况、担保三个方面。张志俊认为大学生信用评价体系应该由大学生基本信息、社会信用信息、银行信用信息、资产和稳定性信息、收入信息五类一级指标和相对应的二级指标组成。
　　3、大力发展生源地助学贷款业务。生源地助学贷款是由学生凭录取通知书在当地银行或农村信用社办理助学贷款，银行直接将贷款发放给学生家庭的贷款方式。这种模式能够充分了解贷款家庭的真实情况，解决学生离校后联系不便的困难，从而有效降低助学贷款风险；它克服了以往助学贷款集中在学校所在地，而助学贷款申请又集中在开学期间，导致银行放贷效率不高、学生不能及时得到贷款的不足。在个人信用体系形成之前，实施生源地放贷不失是改变目前贷款现状不佳的一条很好的途径。
　　4、制定灵活多样的贷款方案。学生贷款在现有贴息信用助学贷款基础上可增加低息（基准利率）信用助学贷款、低息抵押助学贷款和一般商业教育贷款等品种，并将前三类贷款纳入国家助学贷款管理，最后一类属于盈利性贷款，可实行财产抵押和一般利率政策，纳入商业银行的贷款管理程序。在还款环节，应根据学生就业、收入及家庭资助等实际情况，实施供不同群体选择的多元化偿还方案。比如延长从毕业到还第一笔贷款的时限；每次还款额占总还款额的比重从较低的比率逐渐增加；将还款期限延长至10年到15年等。

　　5、建立国家助学贷款风险基金。这样做，可以为助学贷款呆坏账提供风险补偿来源，解除承办银行的后顾之忧。虽然新政策中规定成立了补偿专项资金，但由于补偿率与违约率差距较大，商业银行承担最终损失仍不可避免。政府、学校和社会都是国家助学贷款的受益者，应该为其承担相应的风险，风险基金来源以财政拨款为主体，可按每年学生贷款额度的一定比例（如20％）拨付，高校按每年学生贷款金额的一定比例（如10％）缴纳，同时积极筹集社会团体、企业、个人捐赠，接受国际捐赠等。
　　6、完善政策法规建设。建立健全的助学贷款政策法规，规定有关各方的权利与义务，有利于扩大贷款规模和防范风险，使国家助学贷款工作走上正常化、规范化轨道。总的来讲，可通过立法对助学贷款的资金来源、发放机构、贷款种类、申请程序、偿还方式、减免条件及管理机构等作出明确规定，促使贷款的管理与操作做到有法可依；同时，也要对贷款违约者做出相应规定，提高其违约成本，便于依法治贷，从而降低、化解违约风险。此外，也有学者对我国国家助学贷款的立法进行了专门研究，并提出了一些比较理想的立法建议。
　　除上述发展策略外，还有部分学者对助学贷款保险机制、助学贷款证券化在我国的必要性和可行性进行了探讨研究。比如，王和等人曾提出了建立我国助学贷款保险机制的构想。骆志芳等认为，我国金融市场资金供给充足，而且一些机构曾经尝试过开展资产证券化业务，已经具备实施国家助学贷款资产证券化的基本条件；但一个国家重点课题课题组认为，目前，我国的资本市场尚不发达，还不具备信贷资产证券化的充分条件，不过2004年发布的《国务院关于推动资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中提出的“积极探索开发资产证券化品种”，将会推动我国助学贷款信贷资产证券化的发展。
　　
　　四、国际经验研究
　　
　　不少学者对国际上助学贷款一些成功的运作经验进行了分析和总结，其中值得我们参考借鉴的有：
　　1、助学贷款中的政府担保体系。在美国，如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病等原因无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付95％的拖欠贷款，即美国商业银行发放的助学贷款由州政府负责担保并由联邦政府“再担保”。这样，对于银行来说，助学贷款几乎是没有风险的。以此为借鉴，我国政府应该在资助贫困学生方面肩负起更多的负责，可以考虑由地方政府出面为贫困生贷款提供担保、中央政府提供“再担保”。
　　2、多元化的贷款方案。国际上拥有可供不同家庭经济状况学生选择的多种贷款品种，并且学生可以根据自己毕业后的就业和收入情况，灵活采取还贷方式。比如：在美国，学生毕业后，可以每月还固定的数额；可以开始还得比较少，然后逐渐增加；还可以根据个人的收入增减，采取灵活的浮动还款方式，等等。另外，政府的各种减免措施也格外人性化：毕业后去中学当老师，教满5年，可以免除1万美元的贷款；去贫困地区当教师，可以减免更多等。
　　3、完善的个人信用评价体系。许多国家和地区已形成较为完备的个人信用制度和体系，建立起便利快捷的全国联网的个人征信查询网络。比如：美国自20世纪四十年代就开始建立个人信用系统。依托高度发达的电子网络，美国的个人信用系统十分完备，学生毕业后，银行均可以通过遍布全国的信息网络系统及时掌握他的行踪和收入，从而有效控制风险。所以，尽管美国大学生贷款率高达70％，不良还贷率却远远低于我国。
　　4、实行助学贷款证券化，开放学生贷款二级市场。一些国家和地区将教育银行和回收代理公司所持有的学生贷款打包成资产组合，以证券和票据的形式出售给个人或企业投资者，使教育投资在私有资本市场上成为“一种具有潜在投资价值的资产”，而贴息助学贷款因由政府提供“担保”和“保险”，成为“亚金边债券”，受到广大投资者的青睐，这样有助于增强助学贷款资产的流动性，分散、化解违约风险。
　　5、完备的法律法规体系。许多国家和地区经过多年实践与调整法律法规体系已日臻合理完善。比如，美国国会为助学贷款制定法律和法定程序，联邦教育部门为银行和相关利益群体制定了许多管理和降低违约率的办法，各州教育部门制定了相应的具体法律法规，贷款人、借款人和担保人（政府或家庭成员）都必须严格履行回收和偿还的法定义务。

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