京津冀城市群发展面临的问题及对策研究

来源:用户上传      作者: 黄征学

　　京津冀城市群由北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄市、承德市、张家口市、秦皇岛市、唐山市、廊坊市、保定市、沧州市等八个地区的城镇组成。在这个城镇体系中，共有省级城市2个、地级市8个、县级市17个、县城82个、建制镇991个。区内的土地总面积183050平方公里，其中市辖区面积24265平方公里。2005年，区内的总人口7465万人，其中城镇人口394G万人，城市化率为52.78％，比全国平均水平42.99％高9.79个百分点。从构成京津冀城市群的“2+8”个城市市区看，2005年10城市市区人口为2840.7万人，占区内总人口的38.1％，占区内城镇人口的72.1％。
　　随着城市化的快速推进，京津冀城市群的城镇体系已初具规模，基本形成了以特大城市北京和天津为中心，以8个大中城市为外围，以众多星罗棋布的小城镇为基础的城市群规模结构的雏形。在该城市群中初步形成了以北京一天津一石家庄为基础的大三角和以北京一天津一唐山以及北京一天津―保定为基础的小三角结构。而城镇的功能也已由传统较为单一的地方行政中心逐渐转化为职能综合性与专业化相结合的现代化城镇，形成了复杂多样的职能网络结构。诸如白沟箱包、容城服装、留史皮毛、安国药都、安新鞋业、满城草莓、顺平水果、定州西城蔬菜、庞口农机件等十大专业市场，无一不是特色鲜明，与本地特色经济紧密结合。
　　
　　一、京津冀城市群发展存在的问题
　　
　　(一)城镇体系不合理，城市功能的协同效应差
　　2005年，京津冀城市群市区人口在100万以上的特大城市有5个，人口在50-100万的大城市有3个，人口在20-50万的中等城市有7个，人口在20万以下的小城镇有1085个。从城镇化进程中人口在不同规模的分布上看，特大城市占的比重最高，为63.56％，其中北京和天津占的比重就高达47.72％，小城镇次之，为24.58％，大城市和中等城市分别为6.11％和5.49％。这种城镇体系构成了“哑铃”型结构，即特大城市和小城镇的数量和人口比重比较大，而大中城市的数量和人口比重都比较少。
　　“哑铃”型的城镇体系导致特大城市，主要是北京和天津，与下级城市的经济技术差距过大，它们也就难以把经济增长的能量通过城镇体系由上而下传递到腹地，不仅限制了特大城市中心功能的发挥，而且诱发了经济要素进一步向核心城市的集聚。而京津两市强劲的集聚作用直接导致了周边地区的贫困。在与京津地区接壤的六个地市中，共有贫困县32个，占周边区县数量的44％，贫困区县的总人口大约占这个地区的1/3。
　　经济要素持续向北京集聚除了造成周边地区的贫困外，还导致了北京资源承载力的负荷过重。北京市的高房价就是对土地资源短缺的反映。不仅如此，人口的过度集中还引发了许多城市病，如交通拥堵问题、社会治安问题等。同时，经济要素在从其它地区流向北京的过程中，侵蚀了区域内其它城市的传统腹地，引起了它们的反弹.这就促使不同行政区划为维护自身的利益，甚至不惜以邻为壑、恶性竞争，限制了城市群整体功能的发挥。
　　
　　(二)城市群内产业同构现象严重，城市之间竞争激烈
　　尽管京津冀城市群的产业已有初步的分工，有些地区的产业甚至还形成了一定的特色，但从总体上看，城市群内部产业同构的现象还比较严重。2005年北京、天津两市的39个工业行业中，石油加工、化学原料及化学制品、黑色金属冶炼及压延工业依然列前三位，并且三者的工业产值占工业总产值的比重分别达到19.81％和22.93％。在冀中北的8市之中工业总产值中位居前六位的行业多半为能源、原材料产业，其中电力、热力的生产和供应业在各城市均居前六位，黑色金属冶炼及压延加工业除了保定市外，其他城市均居前六位，化学原料及化学制品制造业有六个城市排在前六位，先进制造业在各城市中的地位较弱，只有保定的交通运输设备制造业位居第一位，秦皇岛的交通运输设备制造业位居第五位，张家口专业设备制造业位居第三位，保定和邢台的电气机械及器材制造业位居第五位。从各地方规划的产业发展方向来看，这种产业地域分工不明显的状况还有延续的趋势。“十一五”期间，北京市、天津市和河北8市的产业选择都具有某种同构性。如，北京市、天津市和河北8市基本都将电子信息产业、汽车制造业、石化产业、医药产业等制造业作为今后发展的重点。
　　城市群内产业结构的同构现象，引发了区内企业与企业之间、产业与产业之间的竞争，城市群内部的合作丧失了微观和中观基础。而各城市政府基于税收等方面的考虑，也没有合作的内在动力。这种状况造成了京津冀城市群内部长期的行政壁垒和市场隔阂，要素的自由流动受到各种非市场因素的干扰，严重影响了资源配置效率，拖拽了整体产业提升的进程。不仅如此，产业同构也影响了城市功能的发挥。如，北京发展重化工业不仅与城市功能地位不符，而且对土地、资源、水资源的消耗多，对环境的破坏也比较严重，不利于提升大都市的整体形象。
　　(三)城市群内的基础设施不完善，制约经济的协调发展
　　首先，京津冀城市群交通网络还存在较多缺陷。从城市群整体的对外交通看，网络状的交通体系还没有真正建立起来，城市群对外的交通基本都是以核心城市为节点向外放射，以致关内外的交流都必须通过核心城市――北京周转，为该市带来了大量的过境运输，干扰核心城市交通。从城市群内部的交通看，城际交通网络不够发达，许多城市之间的交通联系线路大都不能充分满足迅速、便利、安全、经济的要求。大城市之间的交通联系方式单一，经营管理和服务水平不高，客货运输缺乏选择与必要的竞争。这集中体现在北京同河北省城市间的交通及河北省内的交通问题。
　　其次，京津冀地区缺少新的枢纽机场。虽然目前京津冀城市群内已有首都国际机场、天津滨海机场和石家庄正定机场等几个机场，但除首都国际机场外，另几个机场都不能构成新的枢纽机场。而根据预测，到2020年，京津冀地区航空客运量将达到1-1.5亿人次左右，扩建后的首都国际机场也将在2010年左右达到设计容量。从空域、地面(集疏运系统和用地)、环境(噪声污染)等角度来说，首都机场现在的位置不适宜，也不可能再做大规模的扩建(吴良镛，2006)。从安全、可靠性的角度来说，京津冀城市群还需要一个新的枢纽机场。
　　第三，京津冀地区缺乏枢纽港群。虽然京津冀地区共有天津港、秦皇岛港、唐山港和沧州港等四大港口，但它们都不能单独成为枢纽港口。2005年，不论货物吞吐量，还是集装箱的吞吐量，天津港在这四大港口中都是最高的。从全国范围看，如果仅从货物吞

吐量排名，天津港仅次于上海港和宁波港，位居第三，但从附加值含量更高的集装箱来看，天津港与长江三角洲城市群的上海港珠江三角洲城市群的深圳港就差远了。2005年，上海港和深圳港的集装箱吞吐量分别为1809万标箱、1619.71万标箱，而天津港仅480万标箱，该吞吐量甚至比渤海湾青岛港630万标箱还少。集装箱发展能力不足，而仅仅发展散货运输，在直接经济腹地和运输货种具有同构性的情况下，港口之间的竞争不可避免，枢纽港的构建也愈发困难。港口的过度竞争，必然损害该地区经济发展的整体利益。
　　基础设施的不完善，不仅限制了人流、物流、资金流、信息流等在城市之间的流动，而且也制约了城市群与外界的能量交换，阻碍了城市群的产业成长和经济的协调发展。
　　
　　二、促进京津冀城市群发展的对策
　　
　　(一)加强政府和民间两个层面的互动。搭建沟通和交流的桥梁
　　首先，建立京津冀城市群政府间合作协调机制。建立京津冀市长联席会议制度，定期或不定期的高层领导会议制度，协调解决基础设施、产业发展、空间布局、生态保护等重大问题。北京在放弃经济中心的定位后，要利用经济和行政手段将部分工业产业向周边地区转移，而河北8市的工作重点也要由服务京津向服务京津与承接产业转移并重的方向转变。同时，设立由各市发展改革部门组成的具体执行机构，定期召开会议，沟通信息，及时反映合作中的问题，提出解决办法，开展联合推介活动。其次，创建城市群内企业之间信息交流共享平台。成立跨区域的各种行业协会，特别要鼓励外资企业加入这类组织；支持企业参加本区域各种公共活动，加强企业之间的交流与合作，形成企业赖以生存的人脉网络优势。此外，为鼓励区域内的信息交流和流通，也可以成立一个由政府牵头举办、企业充当主角、行业协会、研究机构及中介机构积极参与的商业论坛会。
　　
　　(二)寻求城市群合作的突破口。强化市场建设和服务业合作
　　首先，建立统一市场体系，促进城市群内生产要素和商品的自由流动。建立统一的商品市场准入条件、统一的市场运行规则和统一的市场调控和监管，加大对城市群内商品市场违规行为的惩处力度；借助北京金融总部集聚的优势和天津滨海新区的政策优势，联手打造京津冀城市群一体化的资本市场，促进京津冀经济合作；推动京津冀城市群内任职资格互认和高层次人才智力互享，促进人才开发一体化；打破行政界限的阻隔，以建立京津冀城市群内统一的产权交易市场和通讯市场为突破口，逐步完善产权市场和信息市场一体化建设。其次，强化地域性强的产业合作，发展大旅游业。京津冀城市群旅游资源丰富，可实现“古色”、“绿色”、“红色”和“蓝色”相结合，也可以融历史文化游与自然景观游为一体，合作的情景非常广阔。除此之外，以皇家旅游为题材，可以将北京的皇家宫殿、古建筑和园林，承德的避暑山庄，遵化市的清东陵和保定易县的清西陵等组合在一起，构成一条精品旅游路线。第三，强化竞争性弱的产业合作，发展现代服务业。京津冀城市群内部服务业的层级鲜明，这为京津冀城市群服务业合作提供了重要基础。而对于主要依赖资源禀赋形成的服务业，如物流业，可以依托各自的优势形成内在联系机制以水平分工、优势互补为主的产业网络。
　　
　　(三)完善基础设施建设，协调空间发展秩序
　　首先，加快交通网络建设。借助于沿海高速公路、天津滨海机场和天津港的建设，将天津滨海新区建设为京津冀城市群内新的交通枢纽。加快构建城市群内京津唐、京津保和京津石的交通网络体系，建设区域内城际铁路和高速公路网络。调整优化港口结构、拓展港口功能，明确港口定位，形成唐山港、秦皇岛港、天津港、沧州港合理分工、优势互补的港群体系，其要点是：重点建设曹妃甸港区矿石、原油、煤炭、液化天然气等大型专业码头，改扩建京唐港区、秦皇岛港区散货码头，加快建设天津港区深水泊位的建设以满足国际集装箱船舶大型化、超大型化的需求。其次，尽快启动新枢纽机场的选址和建设。首都国际机场扩展的空间容量有限，有必要尽快启动新枢纽机场的选址和建设，以备不时之需。第三，强化城市群内水资源的保护与水环境的治理工作。建立专项资金，支持密云、官厅、潘家口、大黑汀、桃林口等大型水库基础设施建设、水环境治理和节水产业发展。加快“南水北调”工程的建设步伐，破解京津冀城市群内水资源短缺制约经济发展的瓶颈。第四，构筑环京津燕山和太行山区为生态文化发展带。实施好京津风沙源治理和燕山、太行山山脉生态屏障建设等重大工程，支持张家口、承德等地区发展生态文化产业。通过这些工程的组织和实施，培植城市群合作基础，打破地方经济的狭隘观念。
　　
　　(四)调整和优化城市群空间结构，形成分布合理的产业布局
　　首先，利用天津滨海新区和曹妃甸纳入国家总体发展战略的机会，极力打造京津冀城市群新的增长极，承接京津的产业转移和吸引新要素的加入，形成京津冀城市群的经济发展高地。其次，重点发展京津两市周边的小城镇，如保定的保定市区、高碑店市、涿州市，廊坊的廊坊市区、三河市、香河县、固安县，将其建设成为实力雄厚的中等城市和城市群发展的次中心；大力发展石家庄市及其周边城镇，努力构筑京津石大三角，提高京津冀城市群经济的辐射面和辐射能力。第三，利用沿海港口的发展优势，围绕港口的功能和分工，发展不同的临港产业，着力打造京津冀城市群沿海经济隆起带，使其成为带动京津冀城市经济发展的龙头。第四，发挥京津塘高速公路两侧高新技术产业密集的优势，努力将其打造成京津冀城市群高新技术孵化基地和产业技术高地，使其成为京津冀城市群创新的核心。第五，借助国家总体空间发展战略，着力发展京广线北端北京至石家庄段，将其建设成全国重要的医药基地、华北地区重要商埠、汽车及零部件制造基地和纺织服装生产交易中心。第六，进一步明确各城市的功能定位，实现产业的错位发展。
　　
　　(五)建立利益分享、让度的长效机制，促进城市群内的产业分工 首先，建立政策协调机制，重点是建立城市群发展政策协调、磋商机制，认真梳理各城市现有的地方性政策和法规，减少各城市在税收等特殊优惠政策方面的差异。其次，建立财税分享机制，重点解决可更深入合作的产业。起初可选定地域性强、竞争性弱的产业开展合作，如旅游、物流等行业的适合共同开发的利益分配机制。第三，建立生态补偿机制，为城市群可持续发展提供保障条件。

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