我国生态工业园区建设中的问题及政策建议

来源:用户上传      作者: 郭朝先

　　生态工业园区是我国第三代工业园区的主要形态和现有工业园区改造的基本方向。根据《生态工业示范园区规划指南（试行）》，生态工业园区（EIP）是依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而设计建立的一种新型工业园区。它通过物流或能流传递等方式把不同工厂或企业连接起来，形成共享资源和互换副产品的产业共生组合，建立“生产者―消费者―分解者”的物质循环方式，使一家工厂的废物或副产品成为另一家工厂的原料或能源，寻求物质闭环循环、能量多级利用和废物产生最小化。
　　由于我国工业园区数量多、层次参差，且为实现污染集中控制、减少“面源污染”，有大量的乡镇企业、中小企业也需要进入工业园区发展，因此，我国生态工业园建设任务十分艰巨。
　　
　　一、我国生态工业园建设过程中存在的主要问题
　　
　　（一）基础设施建设滞后
　　建设生态工业园需要有良好的基础设施支撑。与传统的工业园区相比，生态工业园除了通常所说的“五通一平”、“七通一平”外（七通是指上下水通、路通、电讯通、煤气通、电通、热力通，一平是指场地平整），还要考虑到工业经济循环的需要所必须的废物利用、能量梯级利用、中水回用等多种管道设施和线路，而目前许多正在建设的生态工业园区在这方面的建设是不够的，若按照园区设计要求建设，则投资额是极其巨大的。因此，发展生态工业和循环经济，进行能源梯级利用和废水循环利用存在不小的困难，需要投入大量的资金进行管网改造。
　　
　　（二）物质流：组细不匀，需要进行补链和优化
　　理想状态的生态工业园是能形成物质闭路循环，既不存在过多的上游原料和废物无法利用，也不存在下游原料和废物利用能力过大而导致上游供给不足而出现下游生产能力的过度闲置。当然，上游和下游实现物质流平衡存在一个动态的调整过程。但我国工业园区这种物质流粗细不匀现象尤其突出。
　　从类型上讲，我国工业园区主要是第一代的经济技术开发区和第二代的高新技术开发区，真正第三代的生态工业园区才刚刚起步。在这些园区中，高科技产业和传统产业并存，清洁生产企业与环境污染、资源浪费严重的企业并存，不同行业和产业并存，但这些行业和产业间关联性并不强。从生态工业角度看，大多数工业园区呈现一种杂乱无章的状态。这与我国工业园区的发展历史和地方政府行为有关。不少地方在建设工业园区的过程中，只重视引进企业的数量和招商的资金量大小，忽视了产业连接，忽视了产业关联度。园区内企业大多只是地理空间上的集聚，只是企业的简单“堆砌”，尚未建立真正的企业集群。
　　
　　（三）能量流：热电联产不够，分散供热现象严重
　　能量的多级梯度利用是生态工业园的一个基本特征。然而，我国许多工业园区远没有达到这个要求，突出地表现在热电联产不够，分散供热现象严重。以地处上海市的工业园区为例，上海市共有工业园区83家，其中国家级5家，市级13家，而提供集中供热的园区非常有限，国家级工业园区有3家提供集中供热，市级工业园区只有4家提供集中供热，全部工业园区中实施热电联供的仅2家，比例非常低。上海市的工业园区尚且如此，全国其他地区工业园区能源多级利用状况则更不容乐观。
　　
　　（四）信息流：信息系统建设滞后，缺乏人才
　　现代化的生态工业园区需要先进的信息技术、网络技术提供支撑，以保证信息的畅通和充分交换。但是，我国许多工业园区在建设生态工业园区时遇到信息化、网络化建设滞后，人才匮乏的问题。目前迫切需要通过培训，提高相关人员的技能，不断学习该领域的新知识，以保证生态工业的持续发展。
　　
　　（五）可应用的生态工业技术储备不足
　　生态园区的改造和建设是个系统工程，需要系统化的技术，包括规划技术、信息技术、物流联接技术、能源综合利用技术、水重复利用技术等。但要全面应用这些技术，不少园区感到难度很大，有的技术目前还不成熟。因此，国家需要加强生态技术的研发，并创造条件推广应用这些科学技术。但目前国内实用化的新技术不多，可以推广应用的更少。
　　
　　（六）有关生态工业园政策力度不够
　　
　　（七）生态工业园区建设评价标准需要进一步完善
　　目前生态工业园区建设标准存在问题表现在三个方面：一是指标遗漏，比如，对于每年应吸纳多少中小企业或乡镇企业进入工业园区发展没有相应的考核指标，不利于引导工业企业向园区集中；二是指标设置错位，比如，对经济增长方面的考核指标要求过高；三是存在多余的指标，比如，静脉产业生态园区中的“园区旅游观光、参观学习人数”指标事实上就没有必要设置。
　　
　　二、完善环境管制政策，促进生态工业园建设
　　
　　（一）实施战略性环评，使工业园区规划更科学
　　战略性环评是指对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，也就是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。战略性环评的主要作用在于：注重分析规划中对环境资源的需求，根据环境资源对规划实施过程中的实际支撑能力提出相应措施。战略性环评提倡开发活动全过程中的循环经济理念，而传统的生产力布局注重资源条件、市场条件、运输条件和劳动力条件，忽视生态与环境条件。通过战略性环评，就可以更全面更绿色地设计产业结构，延长产业链条，缩短产业之间的链接缝隙，尽量使产业上下游结合起来，将上游产业的“废物”变成下游产业的原料，“吃干榨尽”，使物质最大限度转化为财富和价值。战略性环评能保证规划与环境政策、法规的协调性，将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，从而减少不同部门之间、不同地区之间对于生态工业园在设立和建设中的矛盾和冲突。
　　
　　（二）引进绿色核算制度，为工业园区“绿色化”建设指引方向
　　传统的国民经济核算体系在评估成本与资本时，忽视了环境和资源成本。这种缺陷使它不仅无法衡量环境污染和生态破坏导致的经济损失，相反还助长了一些地区为追求高的GDP增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源的行为。在这样的背景下，实行绿色GDP的重要性和迫切性就更为突出。把资源成本和环境成本纳入国民经济核算体系，将会从根本上改变党政官员的政绩观，推动粗放型增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型循环经济模式转变，真正把可持续发展战略落实到经济建设的各个层面、各个领域。而要在全国层次上全面实施绿色GDP核算体系，当前我国还不具备这个条件，但是，我国可以在工业开发区、生态工业园区逐步探索实行新的经济核算制度。因此，国家有关部门需要研究工业开发区的绿色核算制度问题，并创造条件在开发区推行绿色核算制度，改变工业区只重生产，而忽视环境污染的问题，为工业园区“绿色化”建设指引方向。
　　
　　（三）实行财政、金融、税收等优惠政策，支持工业园区基础设施建设
　　我国工业园区在生态化建设和改造过程中，基础设施建设任务是非常艰巨的，比如环境保护、能源梯级利用、水循环利用、信息网络等基础设施建设需要建设和改造，而这些基础设施建设投资巨大，单靠工业园区自身很难完成这些建设。而由于发展生态工业和循环经济具有正的外部性，所以，国家应该从财政、金融、税收等政策着手，实行优惠政策刺激工业园区基础设施建设，使工业园区的生态工业真正能够运转起来。可以考虑实施的优惠政策有：对生态工业园进行污水处理、热电联产、中水回收利用、新能源开发等基础设施建设，实行财政补贴、贴息贷款或税收减免。

　　
　　（四）加大排污费返还力度，资助园区发展生态工业和开展清洁生产
　　我国《排污费征收使用管理条例》规定，排污费的征收、使用实行“收支两条线”，排污费作为环境保护专项资金用于环保建设的拨款补助或者贷款贴息。这种规定说明我国的排污费实质上是一种“可退还的排污费”。为支持生态工业园的发展，建议国家把从工业园区征收到的排污费全额返还给工业园区使用。工业园区管理部门应该利用这笔资金，用于选择性招商引资，重点引进和资助能够在物质流方面“补链”的企业或产业，用于支持有关生态技术研发和应用、支持企业开展清洁生产等。
　　
　　（五）实行动态的总量控制，允许和鼓励园区内部进行排污许可权交易
　　对于生态工业园区的污染物排放应该实行总量控制，但这种总量控制不是简单地确定一个数量，而是要与工业园区的类型和工业园区的产值挂钩，结合园区所在地区环境容量和污染排放情况确定，且应根据工业园区产值变化进行年度动态调整。地方政府在给相应园区确定了污染排放总量指标后，允许和鼓励园区管理部门在工业园区内部开展排污许可权交易，这样，不但可以促进园区内部企业加强合作，发展生态工业，而且有利于节省整个工业园区减排的总成本。
　　
　　（六）大力实施绿色采购，政府需求引导工业园区发展
　　为适应新形势，我国政府采购应向绿色采购制度转变，鼓励使用再生利用产品、环境标志产品、通过ISO14001环境管理体系认证和清洁生产审核企业的产品，鼓励政府采购来自生态工业园区企业生产的产品。通过政府的表率作用，引导社会团体和企业积极参与绿色消费活动，不断激励生态工业园区企业开展绿色生产、清洁生产、发展生态工业和促进资源的循环利用。
　　
　　（七）推行生产者责任制制度，提升废物利用者积极性
　　生产者责任制是国际上一项比较普遍的环境政策，也是发展循环经济的一项基本制度。从博弈论角度看，尽快明确生产者责任制原则，有利于明确工业园区废物利用链中的上、下游权利边界，遏制上游生产者对下游生产者产生的机会主义。这无论是对于工业园区的废物利用，构建生态生产链，还是建设静脉产业生产工业园都是十分必要的。鉴于目前我国生产者责任制不明确，需要推行生产者责任制度，推进生态工业园发展。
　　
　　（八）促进科技创新政策与环境保护政策相结合，提升工业园区竞争力
　　生态工业园强化环境保护会不会削弱园区内企业的竞争力，这是企业最关心的问题。建立生态工业园的目的之一是要提升园区内企业的竞争力而不是相反。要达到这个目的，最主要的手段就是通过环境管制推动园区内的技术创新和技术应用，因此，要促进科技创新政策与环境保护政策的紧密结合。
　　高新园区是我国科技成果转化的基地和科技创新的核心区，对高新园区的考核应更多地纳入环境友好与资源节约型标准，增加其分量，以促使各级政府、高新园区管委会更加重视资源节约和环境保护工作，引领科技创新与环境保护的有效地结合，促进我国的环境保护由外延型向内涵型转变。
　　同样，对于生态工业园的认定也需要强化科技创新和科技应用方面内容的规定，特别要考察生态工业园能否研发和应用关键性的资源回收利用技术、生态无害化技术、循环物质性能稳定技术以及闭路循环技术，提高这些生态技术的可得性和经济合理性。国家应对于工业园区发展环境友好型、资源节约型技术提供财政、税收、金融等方面的政策支持。
　　
　　（九）积极创造条件，促进中小企业、乡镇企业进入工业园区发展
　　要积极创造条件，包括提供资金、技术、管理、认证、咨询等多方面的服务，吸引乡镇企业、中小企业到生态园区创业和发展。同时，对于生态工业园区的考核指标要修改，根据生态工业园类型、所在地区乡镇企业、中小企业污染情况等，有选择地增加其每年吸收中小企业、乡镇企业方面的考核指标，园区内的中小企业、乡镇企业比例也应是生态工业园的一个重要考核指标。
　　
　　（十）实行信息公开制度，利用社会机制促进园区生态化建设
　　为降低工业园区污染对周围地区的负面影响，应要求工业园区向所在地政府和社区居民定期报告其排污情况以及污染控制情况等，接受监督。
　　（作者单位：中国社科院工经所）

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