城市公用事业市场化改革的观察与思考

来源:用户上传      作者: 李海岩　宋葛龙

　　城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。从广义的角度讲，还包括城市基础设施、市政工程等。长期以来，我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道，一直被列入垄断行业。最近，国家发展改革委经济体制综合改革司组团对德国、瑞典的城市公用事业市场化改革进行了考察。总的印象是：两国城市公用事业市场化改革的主要目标是促进竞争、提高效率、增进福利，主要措施是理顺政企关系、打破垄断；改革自上世纪90年代开始加速，但仍处于渐进过程中，各方面对改革措施和效果的认识评价不一；虽然我国与两国的国情不同，但其经验值得借鉴，也引发我们思考；推进我国城市公用事业市场化改革既要积极，也要稳妥，不宜笼统地把“民营化”和“减少管制”作为改革的主要目标。
　　
　　一、德国、瑞典城市公用事业市场化改革的进展与面临的问题
　　
　　（一）改革的背景与进程
　　传统意义上讲，欧洲各国一直把提供城市公用事业服务视为政府的重要职责，早在古罗马时代庞培古城的废墟上就可以看到当时颇具规模的城市广场和市政管道。在具有浓厚福利色彩的现代欧洲国家，中央和地方政府更是直接兴办了大量公用事业，公共服务部门的支出比重一直很高，时至今日，德国、瑞典的不少城市公用事业仍然是地方政府公有公营。到上世纪90年代，随着欧盟经济一体化进程的加快，在日益加大的互相开放市场的压力面前，加上要降低公用事业运营成本的动力，德国和北欧国家的城市公用事业市场化改革才进入加速阶段，但总体而言，其私有化比重并不高。
　　
　　（二）改革模式的多样化
　　由于历史和现实的原因，欧洲国家推进公用事业市场化改革采取了多样化的模式。
　　一是实现政企分开。即将公用事业部门从市政府分离出来，按私法（《公司法》）组建公司，实行自负盈亏。二是出售公有股权。三是特许权招标。四是公共服务外包。
　　
　　（三）改革的渐进发展
　　德国许多城市的公用事业改革没有采取一次性私有化的方式，而是根据社区民意和职工意愿分步推进，以确保职工权益和公共服务的质量。
　　措施一：“先委托、后出售”。将公交公司委托给企业自主经营，再出售企业全部股权。措施二：“先转企、后让股”。措施三：分步出售股权。措施四：对转轨企业采取特殊的财务政策。政府不要求其缴税，而只是自负盈亏。措施五：不允许企业发生经营性裁员。无论是出售部分股权的柏林水务公司，还是整体转让的不来梅市政公司，政府都要求在一定期限内（如前者是15年），不得发生经营性裁员。
　　
　　（四）私有化不是惟一选择
　　德国和瑞典的垄断行业和公用事业改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理，而不是私有化。德国经济与劳动部官员称，推动私有化不是目的，改革是要让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。瑞典竞争署负责人在谈到瑞典垄断行业中国有比例较高的问题时说，“我们看重的不是私有化，而是竞争，如果是仅仅转变了企业的属性，竞争度没有提高，那是无意义的”；“衡量改革成功与否，应当是看改革后是否比改革前进步了，如果引进竞争后，消费者面临更多选择，新企业进入后促进了企业的优胜劣汰，则国家整体竞争力增强了，改革就是成功的”。在谈到瑞典电信部门的改革时，他说，“电信改革主要致力于从没有规则的垄断向有规则的竞争转变”。
　　
　　（五）加强政府监管
　　德国、瑞典政府官员都表示，公用事业的私有化和市场化关系政府、社区、所有居民的切身利益，需要政府依据法律严格监管。
　　一是加快立法进程，完善监管机制。二是加强合同与价格监管。三是设立独立的监管机构。
　　
　　（六）对改革成效的评价
　　德国、瑞典两国公用事业改革尽管已经推行多年，但对其改革效果评价不一。一般来说，改制后的企业对机制转变和效益提高的自我评价较高，而公众与政府对此评价并不理想。主要差异一是体现在价格上。瑞典公用事业改革导致价格上涨引发的争议。瑞典政府对公用事业改革成功与否出现很大争论，因为除电信外，出租车、电力、铁路运输、邮政等行业改革后的服务价格均有不同程度的上涨。对此，一种观点认为，虽然价格上涨，但促进了竞争，改善了服务，且价格上涨是多种因素造成的。另一种观点认为，价格上涨了导致公众利益受损，必然削弱改革动力。二是体现在私有化领域上。对私有化领域存在争议。在德国、瑞典无论政府内部、学术界，还是公众都对哪些公用事业需要政府控制，哪些可以私有化进行了充分讨论。以行业划分，目前，对电力市场的开放已形成共识；对邮政、铁路、电信、公交（包括轻轨火车、地铁）、水务等行业的开放则存在争议。按环节划分，各方面对自然垄断环节如何开放争议最多，很多人认为要在引入竞争的同时，又不过多地降低资源使用效率是一个难题。
　　
　　二、借鉴德国、瑞典经验，积极稳妥地推进我国城市公用事业市场化改革
　　
　　这次考察我们感到，两国城市公用事业改革的总趋势仍然是：打破垄断，实行公开、公平、公正的市场竞争。再看欧美各国，尽管改革的步伐有快有慢，但市场化确已成为城市公用事业改革的世界潮流，这是在公用事业领域政府与市场重新划定边界的必然选择。
　　我们认为两国很多做法值得借鉴，其中最重要的启示和建议是：
　　
　　（一）我国正处在城市公用事业改革的加速阶段
　　国际经验显示，人均GDP从1000美元向3000美元迈进，将是工业化、城镇化加速发展的时期，将是对城市公用事业需求日益增长的时期。要满足这一需求，必须加快推进城市公用事业市场化改革。上世纪90年代发轫的我国城市公用事业市场化改革，自2003年以来进入加速阶段。
　　
　　（二）始终注意尊重市场规律、妥善处理政府与市场的关系，是城市公用事业改革成功与否的关键
　　这是考察给我们留下的最重要的启示。德国、瑞典推进城市公用事业市场化改革，之所以不求统一步调、不循一种模式、不求一步到位、不搞一厢情愿、强调改革手段与改革目的的统一等，都体现了两国政府遵循市场规律、尊重公众选择，把政府对公用事业的合理有效监管建立在有效的市场竞争基础上。我国当前的城市公用事业改革热潮中，要防止和避免“一刀切”、“运动式”的改革倾向。特别要处理好以下问题：
　　一是防止政府公共服务职能的弱化。二是防止笼统将民营化作为改革的目的。三是防止国有股权转让“私相授受”。
　　
　　（三）区分政企职责，坚定不移地推进城市公用事业改制转企
　　德国、瑞典对公用事业改革无论采取了何种模式，即使对改革后的部分国有企业，也都合理界定了政府与企业的边界，这就使得两国公用事业中的所有制问题没有像我国这样突出。事实证明，公用事业由政府经营转向企业经营后，政府作为出资人按股权比例对企业派出董事会、监事会成员，行使相应权利和义务，改变了过去政府对公用事业“只投入、不计收益，只建设、不善经营”的局面。有鉴于此，我国城市公用事业改制转企关键要把握几点：
　　第一，将生产性、经营性和作业性事业单位进行企业化改制，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门。
　　第二，加快政府部门与直接经营管理的市政公用事业（企业）的彻底脱钩，政府管理部门从直接经营管理市政公用事业，转为创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场环境。
　　第三，鼓励多种模式，推进公用事业改制。要根据实际情况，审慎掌握国有产权结构调整的尺度，灵活采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等方式，通过租赁、委托经营、股份合作或出让经营权等多种方式引入社会资本。要采取不同形式规范推进公用事业民营化。
　　第四，改变建设项目管理模式，以国有资本投资为主的城市市政公用项目，要全面实行建设项目代建制，改变政府直接管理的模式。
　　
　　（四）加强城市公用事业市场化改革的总体指导和统筹协调格外重要
　　受传统计划经济体制影响，我国城市公用事业管理部门较多：其一，从行业管理或市场监管的角度看，建设、水利、电力（监管）、国土、交通、铁路、信息产业、广播影视、邮政、环保等部门均负有职责，目前已经实施的改革举措往往涉及单一部门、部分环节，缺乏综合配套和有机协调。即使只从发展考虑，也存在着缺乏统一规划的弊端，最典型的是城市“开膛破肚”现象层出不穷；另一个突出的例证是，随着我国城市化进程的加快，兴办城市和城际轨道交通已是大势所趋，但由于铁路、交通部门缺乏统一协调，往往斥巨资建了一座跨江公路大桥，不久又要花费更大资本在附近建一座铁路桥，造成资源严重浪费。其二，从投资、建设、运营等环节看，又涉及发展改革、财政、金融、税收等部门。其三，从利益关联主体看，涉及各级政府、企业和公众的多方利益，加上城市公用事业改革起步晚，国有存量资产多，政府和群众对改革的关注度高。因此，推进城市公用事业市场化改革，需要统一认识、系统规划、整体协调、分步实施、逐步完善、不断深化，也就是说，应该明确由一个综合部门统揽城市公用事业改革工作。从更长远考虑，随着我国城市公用事业市场化改革任务的逐步完成，也有必要成立综合性的监管部门，不宜再走拆掉一个行业管理部门，成立一个独立监管机构，独立监管机构又受制于其他部门而不能独立监管的老路。

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