基于生态补偿视角的转移支付制度研究
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作者: 易蓉蓉
摘要：文章以财政转移支付和生态补偿理论为基础，通过对甘肃生态补偿与财政转移支付的现状和现存问题的分析，提出了生态补偿视角下甘肃财政转移支付制度的优化设计。
关键词：区域生态补偿；财政政策；转移支付
财政转移支付是生态补偿机制的重要手段，我国现行财政体制中财政转移支付制度和专项基金对建立生态补偿机制具有重作用。生态环境的公共物品属性决定了政府介入生态补偿的必然性和必要性。近年来，我国的财政政策尤其是财政转移支付对生态环境的建设和改善发挥了重要的作用，但是就目前而言我国的财政政策工具在解决生态补偿问题中也存在着自身的局限性。区域间生态转移支付政策还不能使生态受益者和提供者在成本与收益的分担与享受上趋于合理。在完全适应作为国家重点生态功能区的西部地区转移支付的需要方面，西部地区依然面临着保护和发展的现实困境。支付方式使得中央政府的财政压力巨大，效率和可持续性较低。文章以财政转移支付和生态补偿理论为基础，通过对甘肃生态补偿与财政转移支付的现状和现存问题的分析，提出了生态补偿视角下甘肃财政转移支付制度的优化设计。
一、生态补偿转移支付的理论与现实基础
生态补偿（EcologicalCompensation）主要是指对生态服务的供给者进行经济补偿，通过对有益或有损于生态服务的行为进行补偿或索赔来提高行为的收益或成本，逐渐恢复、维持和增强生态系统的生态效益功能，从而激励有益或抑制有害行为的主体，增加或减少因其行为带来的外部经济或外部不经济，进而达到保护和改善生态服务的目的。
毛显强等将生态补偿定义为：“通过对损害（或保护)资源环境的行为进行收费（或补偿)，提高该行为的成本（或收益)，从而激励损害（或保护)行为的主体减少（或增加)因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性)，达到保护资源的目的”。还有学者将生态补偿的概念分为广义和狭义两种。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。
二、目前我国纵向转移支付的现状与不足
目前我国的转移支付制度仍然沿用的是1994年分税制改革中建立的以税收返还为主、专项补助为辅的转移支付制度，已经不能满足和适合当前构建和谐社会对财政转移支付制度的要求。
1994年开始的分税制改革，通过划分税种和对财政收入的增量调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的实力和调控能力，为进一步深化分税制改革，建立健全科学合理的转移支付制度创造了条件。但由于这次分税制改革采取了旨在减少改革阻力和确保地方既得利益的方针，中央在确定地方税收返还数额时，以1993年为计算基数，把分税制规定的地方净上交额如数返还给地方，1994年以后的税收返还则是在1993年的基础上逐年递增。这种主要靠基数、谈判来确定中央向地方返还数额的方式，非常不合理，缺陷甚多，它强化了原有的财政资金分配格局，对长期以来形成的地区间财力不均问题根本没有触动，因而这种体制在实现合理的再分配、调节资源配置、缩小各地公共服务差距方面功能甚差，易造成保地方既得利益、轻国家财政调控的后果，加大了地区财力不平衡和地区间的贫富差距，不符合和谐社会对经济发展和社会发展的要求。构建社会主义和谐社会对我国的财政转移支付制度提出了新的要求。
第一，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。为了照顾原有的既得利益，分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数额的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，根本达不到财政均衡化的目标。同时，占转移支付绝大部分的税收返还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。
第二，转移支付形式过多，且相互之间缺乏统一的协调机制。在我国，由于多年来转移支付目标定位不准，在改革进程中形成了税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助和过渡期转移支付等多种形式。各种转移支付形式之间各自为政：税收返还和体制补助，由中央财政返给地方自主安排使用，属于一般性转移支付，但返还额不考虑各地收人能力与支出需要的客观差异。
第三，目标选择不当，有效转移支付支出不足。转移支付所追求的根本目标是在提高财政支付收支效率的基础上，实现地方政府公共服务能力或水平的大体均衡，即以公平为主，兼顾效率。中央对地方转移支付的总体目标不明确。我国目前的转移支付制度从某种意义上讲，实际是效率优先，兼顾公平，这虽然与我国经济体制改革的总方针相一致，但与转移支付的根本目标是相悖的。
“以人为本”的科学发展观，要求财政转移支付支出结构和规模的安排必须把人民的利益放在首位，财政转移支付支出在强调经济发展的同时要满足人的需要；而全面、协调、可持续的发展则要求财政转移支付支出在支持经济发展，满足当代人的需要的同时也要满足后代人的需要。为此，财政转移支付支出结构的安排和优化应主要向生态倾斜，以促进失地农民的增收和生态经济的发展，实现西部地区经济与生态的协调发展；在确保当代社会经济发展、满足当代人需要的同时，顾及未来的社会发展，满足子孙后代的需要，实现经济发展和社会发展之间、人与自然之间的协调可持续发展（陈光焱，2005)。
三、区域间实行生态补偿横向转移支付的现状分析与主要结论
经济快速发展与环境承载能力不足的矛盾日益突出，西部地区的地方财政收入能力较低，即便得到财政转移支付的救济，但由于自身财政支出总量相对较大，因此用于生态方面的财政支出能力与东部发达地区的差距仍然较大。由于专项财政转移支付的比重不高，我国政府现行的一般补助和专项补助相结合的制度，对补助金的配套数额或比例要求相对较高，这样在西部地方财政拮据的情况下，专项财政转移支付的比重也相应低了。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算。地方财政不能承担起调节辖区内纵向和横向财力分布的责任。
我国目前的政府间转移支付制度基本上是纵向的，即中央对省（区）的转移支付，并长期使用基数法的转移支付计算方法，这一方法虽然简便，但弊多利少。横向转移支付制度的核心就是通过生态受益地区向生态生产地转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内部化。一般转移支付是由上级向下级进行的财政纵向转移支付，没有体现区域经济发展与生态交换的内在统一性，对于某个流域内或者相邻地区之间的生态关系问题缺乏等价交换原则的考量，顾及公平而偏废效率和优化资源配置的财政调控目标。横向生态补偿机制的缺失是造成我国许多地方环境保护乏力的因素之一。
四、对甘肃实施生态补偿财政转移支付制度的必要性
造成甘肃生态环境恶劣的原因很多，但就其根本而言，关键问题有方面：
第一，忽略了生态环境保护建设与“以人为本”的生态方略的关系。多年来，我省在治理环境污染，实施生态保护中做了不少工作，但是实际效果不尽理想，根本原因是就治理而治理，民生问题未得到彻底解决，致使环境治理始终没有走出“一边治理、一边恶化”的困境。
第二，忽视了经济发展的自然成本。传统的发展观念倾向于单向显示人们征服自然，尽可能多地获取经济效益，但对经济增长时所付出的资源环境成本没有引起足够重视，从而陷入资源无限、环境无价、污染无过的“误区”，驱使人们采取“高投入、高消耗、高污染”的粗放式外延发展方式，其结果虽然实现了经济的快速增长，却给生态环境带来了不良的重大损失。这种以牺牲自然为代价的经济增长方式与科学的发展观是相背离的，只有以自然成本的最低限度消耗并保持经济社会的自然持续性发展，才能称得上是真正意义。
五、如何完善生态补偿机制的财政转移支付
我国现行财政转移支付制度在生态补偿机制中存在的问题很多，为进一步推动我国生态补偿转移制度的发展，一方面需要优化现行政府财政支出结构，增大财政支出中用于生态建设的部分，并健全相应的财政支出监督体制，具体包括建立完善的预算监督体系、建立绩效评估机制和建立完善的财政监督法律体系。
我国现行的财政转移支付体系有体制补偿、税收返还及专项拨款构成。转移支付并没有起到均衡地方财政的作用，相反财政支出相对差异系数逐年增加。2009年我国地区间人均财政支出相对差异系数西部省区最高为86.3%，而东西部省区最高为89.5%。这表明，现行的财政转移支付有利于高收入地区，并且延续和扩大了地区不平衡的利益格局。
第一，为了促进甘肃省经济发展中公平与效率的协调，建立绿色GDP核算体系，便于区域进行生态产品的交易。绿色GDP实质上代表了国民经济增长的净正效应。是指一个国家或地区在考虑了自然资源与环境因素影响之后经济后动的最终成果，即讲经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降低成本从GDP中予以扣除。
第二，在经济和生态关系密切的同级政府之间建立区际生态基金模式的横向生态转移支付制度，通过政府间的协作或者以中央及其他第三方作为中介，实现生态产品在区域间的有效交换。
第三，自20世纪80年代初期开始财政改革，1994年进行分税制改革，确立了财政转移支付制度，省级以下财政转移支付参照中央对地方财政转移制度，财政转移支付一直沿用“基数法”来计算。考虑到中西部地区因承担着保护生态环境的巨大责任所需要的财政支出，同时财政转移支付中相当一部分是税收返还，这使经济发达地区获得了大部分财政转移支付资金，然而西部地区的税收返还比例相对较少。所以转移支付应采用较为科学的“因数法”计算，重新划定对西部地区的转移支付比例。
加强生态补偿财政转移支付立法，建立和完善相关法律法规体系。通过立法，使生态补偿财政转移支付实践有法可依、有法必依，从而明确了各级政府的法律责任，保证了在生态补偿财政转移支付的实际操作过程中能够公正公开，避免了人为因素的干扰。而我国目前存在着生态补偿法律缺位的问题，有关生态补偿的法律规定分散于不同级别的法律法规中，对于生态补偿基本原则、主体、标准、资金等关键问题也并未做出具体规定。因此，加强我国生态补偿相关法律法规体系建设，是我国未来生态补偿实践开展和生态补偿财政转移支付制度实施的有力保障。
建立财政税收横向转移支付及其保障机制。一是要加快绿色GDP的核算机制，便于实施区际生态转移支付基金的地区；从财政资金中向基金拨付的数额有明确的生态产值作为计算的一个重要根据。二是要推动产权制度改革，明确环境产权的归属，为建立以市场交换为基础的横向转移支付制度提供基础保障。三是要开征生态税。使税收收入封闭运行、专款专用，为生态补偿提供稳定的资金来源。四是要建立区际生态转移支付基金的地区执行生态建设和保护的相关责任的监督机制。国家宜以国家环保总局为基础，联合其他部门，加强对这些地区生态环境问题的督察，进而加强对跨地区、流域经济区以及产业问生态环境问题的管理。
参考文献：
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4、杜振华等.建立横向转移支付制度实现生态补偿[J].宏观经济研究,2004(9)．
（作者单位：西北师范大学经管学院）
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