历史制度主义视角下的乡村生态治理观察

作者:未知

  【摘要】环境问题由来已久,乡村环境制度屡经调整。制度的构建要从历史情境和现实境况中寻找根据。从乡村环境应对的历史脉络看,乡村环境应对受到宏大历史情境、政策影响变量及相关主体之间的博弈约束等三个维度的影响。正是在多种结构性因素的共同作用下,环境应对才实现了制度变迁。乡村环境应对具有路径依赖和渐进转型的特征,在应对过程中存在着关键节点和断续平衡,乡村环境应对需打破当前的历史否决点,构建乡村生态专项制度体系,健全乡村环境保护问责机制,从而实现乡村环境保护制度创新。
  【关键词】乡村环境问题  政府应对  历史制度主义  制度变迁
  【中图分类号】D60                                【文献标识码】A
  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.008
  乡村环境善治是乡村振兴战略实施的重要保障。近年来,面对严峻的乡村环境问题,乡村环境政策不断调整,乡村环境应对经历了一个日渐完善的过程。历史制度主义注重从宏大的历史情境中分析与解读制度变迁的动力影响以及制度变迁本身表现出来的复杂特征,强调制度与历史的关联性。鉴于此,本文结合历史制度主义的研究范式,对政府应对乡村环境的嬗变轨迹进行历史回溯,旨在厘清乡村环境应对的历史脉络,为政府应对乡村环境的未来走向提供决策参考。
  乡村环境应对的理论范式及历史沿革
  历史制度主义的理论范式。20世纪80年代初,历史制度主义作为西方政治科学的一个新制度主义流派出现以来,就被学者们广泛采纳。作为一种中观层次上的制度分析,历史制度主义通过中间层次的制度来联接宏观层面上的社会经济背景和微观层面上的政治行为。[1]历史制度主义强调在历史的情境中探究制度作为自变量和因变量的双重特征,“历史是某一事件发生的时机与情境,而这种时机与情境中又内含有制度的遗产。”[2]历史制度主义主张在一定的时间序列和空间结构中探寻制度的生成和变换的过程。正如豪尔和泰勒所言,“历史制度主义需要寻求对不同国家的不同的政治后果和政治后果的不平等作出更好的解释。”[3]历史制度主义认为制度一旦形成,就会依据惯性形成一种发展路径,即“路径依赖”,从而实现自我强化的目标。直至出现了“关键节点”,制度则“断裂”,形成新的循环,制度随社会的发展而被重新建构实现均衡。当然,制度变迁并非都是“关键节点”“偶然事件”促成,还有内部因素考量。因此,历史制度主义者也提出了制度变迁的内生理论,认为“理念可以形塑和改变行动者的偏好以及对时机和情境的认知,从而导致行为选择的改变”。[4]从宏观层面看,历史制度主义主要运用历史研究方法和比较研究方法对历史和现实世界的重大问题进行解释;从微观层面看,历史制度主义主要关注历史发展过程中制度的作用以及制度变迁的规律,冀望在历史的进程中探寻制度、观念和利益的结构性关系。
  政府应对乡村环境的历史沿革。在中国古代,古人在长期的劳作过程中意识到农业生产和自然界之间的依附关系,环境应对多数致力于合理利用资源、缓解人地关系。早在秦汉时期,政府设置环境保护机构,制定环境法律来保护环境。明清时期,政府为了抵御自然灾害,大规模地兴修水利。民国时期,囿于国土沦丧以及政局动荡等因素,环保措施多流于形式,成效甚小。新中国成立后,政府在发展经济的同时,着力采取措施整治土地开发不当造成的生态破坏。60年代末到70年代初,受到“以粮为纲”的目标导向影响,许多地区的自然环境和农业生态环境处于恶性循环之中,乡村环境问题开始受到关注。改革开放后,乡镇企业飞速发展,乡村生态破坏程度加深,保护环境成为政府关注的重点。中央政府陆续颁布了《关于加强环境保护工作的决定》《环境与发展十大对策》等一系列重大政策文件,这些文件对农业生态保护和乡村生态保护都作了相关说明。1979年,第五届全国人大常委会第十一次会议通过《中華人民共和国环境保护法(试行)》。此后,政府相继颁布了一批农业环境保护的法律法规、条例和管理办法,其内容主要涉及面源污染和工业污染的预防防治。21世纪后,随着城乡一体化进程的推进,环境问题进一步凸显,政府采取了诸多措施改善乡村环境,提高乡村的生活质量。2003年,中共十六届三中全会提出科学发展观。2007年,党的十七大把生态文明首次写入政治报告,并指出统筹城乡发展,推进社会主义新乡村建设。2012年,党的十八大将生态文明建设列入重要议题,并提出美丽乡村建设的新目标。2017年,党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,强调农业乡村农民问题是关系国计民生的根本性问题。
  乡村环境应对的结构性变迁
  任何制度的产生都源于当下社会现实问题的考虑,同时也受到历史因素的影响。制度是把历史经验嵌入到规则、惯例和形式中去,又超越于历史片段和条件而存留下来。[5]因此,制度的构建要从历史情境和现实境况中寻找根据。从乡村环境应对的历史脉络看,乡村环境应对受到宏大历史情境、政策影响变量及相关主体之间的博弈约束等三个维度的影响。正是在多种结构性因素的共同作用下,环境应对才实现了制度变迁。
  乡村环境应对的宏大历史情境。新中国成立后,囿于粗放型的经济增长方式和不合理的经济发展战略,生产、生活过程中出现资源浪费和环境污染问题,乡村环境保护在相关的规章制度中有所涉及。改革开放后,经济进入快速增长时期,乡村环境问题从早期一元的农业环境问题转变为农业与乡镇企业二元并存的环境问题,乡村的环境保护从早期的农业面源污染防治,增加了乡镇企业污染防治、乡村居住环境改善等方面的内容,制度体系综合化,实施手段可操作性增强。[6]2000年后,我国经济发展进入了新阶段,高污染产业向农村转移、城市化进程等带来了新的环境问题,乡村环境问题愈加复杂。2005年,国务院发布了《中共中央、国务院关于推进社会主义新乡村建设的若干意见》。同年,中共十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。这两大纲领性文件强调统筹城乡发展,加快发展生态农业,将乡村的环境保护事业放在了突出的位置。2012年,党的十八大提出全面落实“五位一体”的总体布局。2017年,党的十九大提出“坚持人与自然和谐共生”的理念,乡村环境制度建设迈向新的高度。   乡村环境应对的政策影响变量。历史制度主义的制度观强调制度对公共政策和政治后果的关联作用,同时又特别强调政策变量对制度的形塑作用。建国初期,政府优先发展重工业,环境保护长期让位于经济发展。1978年后,中央政策推广家庭联产承包责任制和发展乡镇企业。在农民积极性提高和乡村经济发展的同时,也诱发了乡村环境问题的产生。作为对现实问题的回应,乡村环境保护快速发展。1986年,国务院颁布《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》,强调乡村环境保护的重要性,并明令制止城市向农村转嫁污染。1988年,部分地区实施乡镇企业排污许可证制度。1996年,国务院出台《国务院关于环境保护若干问题的决定》,强调加强对乡镇企业环境管理。2000年后,乡村受到中央层面的高度关注。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业”。党的十七大提出“推进社会主义新乡村建设”。党的十八大提出“推动城乡发展一体化”。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”。由此可以看出,中央在环境政策演变的过程中加强了乡村环境保护制度的顶层设计,治理内容从单一水土保持、资源保护层面,逐渐转变到从整体上对乡村环境规划,全面提升乡村的现代化水平,提升乡民生活质量。
  乡村环境应对的主体博弈约束。乡村环境应对中,主要涉及到三方面的主体:地方政府、企业和农民。政府代表公共利益,要维护经济发展和环境保护的协调性,均衡各方利益,强化自身政权合法性建设。在环境应对的每个环境制度变化节点,政府都通过制度设计推动了制度创新。但毋庸讳言的是,囿于压力型体制的影响,地方政府会出现策略失当和政府失灵现象。对企业而言,在经济利益最大化目标的驱动下,会逃避法律法规,产生机会主义行为。对农民而言,他们既是乡村环境的保护者,也是环境问题的产生者。由于参与机制的不健全,他们通常被排除在环境决策主体之外,自身的利益无法得到有效地保障。但同时,由于农业生产方式的不确定性和复杂性,农户也会有机会主义行为,过量地施肥和撒药,致使农业面源污染的产生。在三方主体的利益博弈下,乡村生态危机的现实窘境必然产生。最终,在舆论压力及高层关注下,政府会解除和企业的利益关系,监督和处置一切违反环境法律法规的行为,乡村生态制度也因此得到发展。
  乡村环境应对的历史性变迁
  路径依赖与渐进转型。路径依赖是历史制度主义的重要概念,它来源于经济学,强调的是历史进程某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件或者其他关系对当前制度型构所产生的方向、内容和模式方面的同质性的依赖性影响。[7]在我国环境应对过程中,乡村环境保护是在历史的基础上积淀而成的,具有明显的“路径依赖”特征。新中国成立后,政府颁布的法令重在保护生态资源。改革开放后,乡村环境保护不仅注重资源保护,也涉及污染防治,但总体而言还是以经济建设为中心。2000年后,城乡二元结构的路径惯性导致城乡之间环保差距依然突出,乡村环境保护普遍存在治理主体缺失、环保投入资金不足、基础设施建设滞后等问题,乡村环境问题制约着新农村建设目标的实现。近十年来,乡村环境保护逐渐被提高到战略高度,政策手段从早期的单一行政命令为主导向多元的以法律、经济和技术手段转变,乡村环保制度建设不断完善。
  关键节点和断续平衡。历史制度主义者强调,制度变迁的过程中,关键节点很重要。它是具有特定顺序的因果变量间的相互影响在某一具体时刻的这一点上结合在一起,[8]这种聚集在一起的影响能够打破旧制度体系,产生新制度。在乡村环境应对中,存在三个关键节点。第一个关键节点是1972年,联合国召开第一次人类环境会议。这次会议给世人敲醒了警钟,也对我国环境保护产生巨大冲击。1973年,国务院召开了全国第一次环境保护工作会议,它是全国环境保护的一个转折点。人们认识到环境保护工作不仅是治理“三废”,而且更重要的是要保护资源、維持生态平衡。第二个关键节点是1992年,巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会。会议的重要议题就是强调环境与经济并重发展,并得到世界各国的积极响应。同年,我国确立“可持续发展战略”。此时,我国农业生态环境问题已经日益显现,迫使政府将资源和生态环境的持续性开始纳入农业发展目标体系之中,各种法规陆续修订。[9]第三个关键节点是2004年,以“三农”(农业、乡村、农民)为主题的中央一号文件,强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。此后连续十五年的中央一号文件,均是以“三农”为主题,代表了中央高层对乡村问题包括乡村生态环境问题的高度重视,乡村生态制度改革持续推进,许多政策法规陆续出台或修订。
  历史否决点和制度创新。历史制度主义者们试图在历史时段内阐释制度的因果过程和重大结果。但是历史过程是缓慢的,碎片式的制度不会强化制度优化,同时也暴露自身的脆弱,从而使得历史否决点的数量逐渐增加。就我国而言,乡村环境应对经历了从无到有的历程,呈现出渐进演变的变迁逻辑。但当下的乡村环境形势依然很严峻,在乡村环境应对过程中,存在诸多否决点:当前乡村环境问题不仅仅是停留在一元的环境污染层面,环境问题的广度和深度都在累加,各种相互交织的新旧问题所带来的环境风险也在增加;长期的城乡二元结构导致我国乡村的环境保护制度落后于城市,乡村环境保护的专门立法还未设立。虽然乡村生态制度一直在寻求变革,但因受到“重城轻乡”的影响,乡村环境保护发展缓慢;地方政府在环境应对过程中,秉承惯性思维,很容易经济发展优先,出现“不求有功,但求无过”的消极行为取向,政策执行有失偏颇。随着乡村振兴战略的实施,这些历史否决点终将被打破,路径有以下三个方面:一,消弭政府应对主体的中心地位,完善乡村环境保护的手段。政府重塑自身角色,走出路径依赖的困境,综合运用多种政策工具,动员多种社会力量,共同建设美丽乡村,实现乡村环境有效治理。二,完善乡村环境保护的政策体系,健全乡村环境保护问责机制。制定乡村环境保护的专项立法,完善乡村环境保护的实施细则,使得乡村环保制度更具针对性、可操作性。三,加大乡村环保投入,重视乡村环保设施建设。完善乡村环境问题的预警机制,健全环保执法机构,提高环境执法实效性。强化乡村环保宣传教育,提升乡民的环保意识。
  (本文系江苏省社会科学基金项目“基于利益博弈的农民集体行动及乡村生态合作治理研究”、中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金项目“社会资本视域下的乡村环境治理研究”的阶段性成果,项目编号分别为:18ZZB006、SKYC2019011)
  注释
  [1]何俊志:《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》,上海:复旦大学出版社,2004年,第29页。
  [2]Immergut, Ellen., The Theoretical Core of the New Institutionalism, Politics and Society, 1998.
  [3]江帆:《东盟安全共同体变迁规律研究》,北京:中国社会科学出版社,2013年,第106页。
  [4]王晨光:《路径依赖、关键节点与北极理事会的制度变迁——基于历史制度主义的分析》,《外交评论》,2018年第4期,第54~80页。
  [5][美]詹姆斯·G·马奇、[挪威]约翰·奥尔森:《重新发现制度:政治的组织基础》,张伟译,上海:生活·读书·新知三联书店,2011年,第168页。
  [6]王西琴等:《我国乡村环境政策变迁:回顾、挑战与展望》,《现代管理科学》,2015年第10期,第28~30页。
  [7] 刘圣中:《历史制度主义:制度变迁的比较历史研究》,上海人民出版社,2010年,第126页。
  [8][美]保罗·皮尔逊、瑟达·斯考克波尔:《当代政治科学中的历史制度主义》,转引自何俊志、任军锋、朱德米编译:《新制度主义政治学译文精选》,天津人民出版社,2007年,第186页。
  [9]张咏、郝英群:《乡村环境保护》,北京:中国环境科学出版社,2003年,第24页。
  责 编/赵鑫洋
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