乡村振兴的核心在于乡村治理制度的创新

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　　[摘 要] 乡村振兴战略的实施是实现农业现代化的必然要求。创新、建立起乡村治理的法制保障和支撑，对培育发育现代农业组织体系，加大推进乡村自治的进程，提高农民组织程度，完善用人机制和导向，探索出乡村治理的体制、路径、要素集成、农民合作、农业转型升级以及奠定善治基础有着积极作用。因此，重点探讨乡村治理存在的问题、乡村治理制度创新对乡村振兴战略实施的重要意义和创新对策。
　　[关键词] 现代农业;乡村振兴;善治核心;制度创新
　　[中图分类号] D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）08-35-2
　　大国小农，是我国最基本的国情和现状。传统兼业化的小农家庭经营具备了承载经济危机的制度成本的逻辑框架，为中国工业化城市的建设发展发挥了极其重要的作用。这是多功能农户理性和乡村理性的结果，使得中国农业具有化解市场、自然、经济、人口以及社会风险的内在运作特点、机制要求和生存保障，但这个要求、特点和保障也成为了农业深层次发展的桎梏。因此，乡村振兴战略的实施不能简单仅针对乡村治理，需要对全社会治理，构建起完善的村民自治的农村基层民主政策制度机制。鉴于此，乡村振兴战略的成败固然要依靠农村社会主体作为主要载体，更需要治理制度的创新来作保障。选择村民自治作为乡村振兴战略实施的制度安排和解决路径，是乡村振兴的核心重点。
　　1 乡村治理制度创新的重要意义
　　①有利于健全乡村治理组织，增加农业的变革力度，打破政策、体制和农村公共管理制度治理异化的构筑。推进乡村政治民主体制的建设，是乡村振兴战略实施成败的政治制度保障安排和获取成功的力量源泉。建立良性乡村自治组织，对恢复农民个体对基层政府的认同，对加剧干群冲突对立所引发的社会治理危机的化解，对在实现乡村自我管理、自我教育、自我服务、互利受益、共同发展中为乡村治理奠定善治的基础，具有重要意义。
　　②有利于探索出乡村治理的路径选择，弥补制度理论的缺陷，满足富国强民的客观需求。通过创新乡村治理制度，借鉴以往乡土社会优秀文化的培育和基层权力、民主、法制制度建设的经验，在国家行政和乡村社会自治的相互作用下，使乡村自治组织成为政府与农民个体的中间力量。以乡村主體形式依法治理，不仅打破了政府、乡镇、村委制度缺位的尴尬局面，还突破了小农家庭经营的固执理性，并对群众性组织给予了最基本的确认和保护。
　　③有利于改变中国农村的现状，提高乡村聚合力，达到共同富裕。通过创新乡村治理制度，借助市场和政府手段，强化底线意识和危机意识，建立良性乡村自治组织，盘活农业生产要素，拓展农业增值功能，聚合家庭经营式的一家两制土地主体，以乡村普惠机制形成共同价值认同，推动一、二、三产业与乡村间的深度融合，以此化解乡村内外部的生存危机。
　　④有利于推动现代农业生产、经营方式的转变，促进农业转型，破解城乡二元结构的壁垒。通过创新乡村治理制度，围绕现代农业专业化、社会化、集约化，不断挖掘拓展农业的内涵和外延，建立乡村多种经济成分、多种利益分配、多方力量参与的多种乡村服务体系，实现城乡、农业、工业一体化深度联合，使农业生产贯穿到产前、产中、产后的各个环节。
　　⑤有利于培养职业农民创业发展，吸引人才和发展要素，推进农业现代化进程，藏粮于地，藏粮于技。通过创新乡村治理制度，乡村自治组织要把新农民建设作为解决农村、农业问题的核心工作来抓，通过整合乡村、个人、集体公共资源的可持续利用，建立起私权与公权的制度约束，加强内部协调分工，健全生产、经营管理机制，打造乡村人才内引外联平台，充分发挥乡村自治组织的桥梁作用。
　　2 我国乡村治理制度创新存在的问题
　　2.1 主体缺位，政策支撑不足
　　农民是承载着长期农业传统的特殊社会群体，是乡村的主体。乡村治理的行政干预中，长期受内外部环境的制约和影响，缺乏尊重农民的首创，使农民的参与意识、法制意识、民主意识、市场意识、参与能力和述求渠道都缺乏政策的保证和支持。
　　2.2 缺乏有效的乡村管理规范
　　乡村治理的目标是共同富裕，在群体、利益、观念相互交织异化的作用下，涌现出以能人治村、项目进村催生出“经济能人治村”“关系能人治村”的模式。在“村治主体的谋利冲动与村庄社会的项目诉求相互交织”[1]的背景下“能人”崛起，以自身在社会、经济、政治等结构要素方面的优势，形成以权力为主导、以“去政治化”为主要表现形式、以“去目标化”为基本后果的“分利秩序”[2]，获取项目和资源，并将决策支配权控制在“能人”手中，降低、脱离制度的监管和约束，扭曲、破坏了乡村发展的实施和乡村治理初衷，造成资源输入的不均衡和村民正当利益诉求，使得乡村治理的合法性和争议性遭受质疑，打破了乡村的公平正义观念，使乡村分层中的结构分化形成难于跨越障碍和冲突。
　　2.3 资本介入造成对公平秩序的挑战
　　快速的乡村治理扩张，必然需要外部资本的进入。短期内或因资本的介入，产生出不可复制的各种运动式治理模式，使农业农村社会发生暂时转变。但是，在小农家庭经济与外部资本和外来因素融合中，或因农业、小农家庭环境、经济理性的扭转变化、权责不对等、管理模式的简单粗暴，或因资源掠夺、土地、金融利益左右政策，降低了农民生存利润，失去了获得感和 安全感，从而形成敌对状态，甚至发生冲突导致合作破裂，严重阻碍了对乡村振兴战略所需政治生态的营造。
　　2.4 农民的政治参与和合作意识较为薄弱
　　随着人民公社的消亡和市场经济改革的深入，各种结构性的社会问题使农民无法承载。由于乡村社会组织体系、政治原则的缺位和不足，农村社会传统的信任结构被破坏，思想结构、利益获得、意识观念日益多元化，致使民主决策、民主监督、民主诉求的有效参与渠道、输入衔接难以实现，加深了相互间的抵触和排斥，导致政治参与、合作意识热情不高，乡村社会治理失序、权力失控的问题不断显现，基层治理日益内卷化[3]，阻碍了相互间互惠、平等、互利的自治合作。 　　3 乡村治理制度创新的路径和对策
　　3.1 建立配套法规、政策对乡村治理的支撑和扶持
　　乡村振兴战略的重点是创新、建立乡村民主治理的法规制度，这是破解乡村政策弱化和分利阶层造成的治理困境的必然选择。要进一步推动政府创新乡村治理的法规、制度的制定、干预和调控，赋权充实乡村自治条件，完善立法和政策支持引导，改变现行以行政主导治理向公共参与治理迈进;明确理顺乡村自治组织和农民的关系，建立完善的内部机制和制度建设体系，推进农民民主参与权、表决权、监督权，完善村民（代表）会、监事会、股东大会等基层民主法制机制建设;拓宽村民公共治理中利益诉求途径和渠道，激活鄉村资源，建立完善民主、法制、平等的企业管理、利益分配制度以及组织章程，明晰责、权、利制衡机制，满足生存本位追求，获得村民的认同，为乡村振兴战略实施奠定制度创新基础。
　　3.2 发挥乡村中介优势，提高农民自治组织程度
　　乡村自治组织是乡村振兴战略成功的关键，是完善和落实基层民主科学制度的前提。通过村民自己议事、主事、干事，聚焦农业生产、区域规模的优势，充分整合乡村社会资源要素，依靠政府政策主导、资金扶持、监督管理，补齐乡村自治的短板。建立完善农业生产、农业信息、农业购销、农民生活以及教育保险等一系列、全方位的社会公共服务机构，构建民生事务、产业生产、供应销售以及人员就业的自治体系;以适度规模经济合作为基础的乡村整体建设路径，充分调动激发农民参与主体的积极性和创造性，提升乡村治理的凝聚力，增强共同管理、共同发展、共同富裕的群体意识;充分发挥自主教育功能，克服小农思想束缚，消除农民思想钳制和生存恐慌，加强横向联合，扩大与涉农行业部门的资源配置对接，达到共同应对农业面临的自然风险和市场风险的困扰和危机。
　　3.3 建立完善用人机制，为乡村自治夯实基础
　　农民即是乡村振兴战略实施的主体要素，又是乡村振兴战略实施进程中不可或缺的内在要求和关键环节。发动农民、相信农民、依靠农民，不断推进乡村治理制度的创新。建立、健全科学规范的选用人制度，增强内生动力和活力。充分调动乡村各方面人才在乡村振兴中的积极作用，大力培养乡土实用人才，激发乡村高素质带头人脱颖而出，以解决乡村振兴战略中主体要素不足的困境。不断完善乡村自治机制，引导、扶持、规范、推进乡村自治的良性发展，强化民主、集中、监督制度职责，调动农民参与乡村自治决策的积极性，提升农民自治组织程度。这不仅是农民行使民主权利的集中体现和充分保障，还能在一定程度上有效阻止乡村的衰败，破解困扰乡村振兴战略实施的深层次问题和矛盾，推进农业转型、产业升级，为收入增加、经济增长、共同富裕增添新的活力，为确保乡村振兴战略的实施、全面建成小康社会、实现农业现代化提供理论遵循和突破口。
　　参考文献
　　[1]李祖佩.“新代理人”：项目进村中的村治主体研究[J].社会，2016（3）：167-191.
　　[2]李祖佩.项目进村与乡村治理重构：一项基于村庄本位的考察[J].中国农村观察，2013（4）：2-13.
　　[3]吕德文.基层权力失控的逻辑[J].西部大开发，2012（7）：47-49.
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