史密斯模型视角下的农村垃圾治理研究

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　　摘  要：改革开放以来，随着人民生活水平的不断提高，农村城镇化水平也不断提升，随之而来的是农村生活垃圾的不断增加。与城市相比，由于农村地区交通闭塞、基础设施落后、环保意识较低以及政府管理缺位等一系列问题导致农村垃圾问题日益恶化。该文在史密斯政策执行过程模型的视角下分析了乡村振兴战略下的农村垃圾治理情况，从理想化的政策、政策执行主体、目标群体和政策环境4个方面分析农村垃圾治理中存在的问题并提出相应建议。
　　关键词：史密斯模型;农村垃圾;治理机制
　　中图分类号 X705 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2019）10-0003-04
　　Abstract：Since the reform and opening up， with the continuous improvement of people's living standards， the level of rural urbanization has also been continuously improved， followed by the continuous increase of rural domestic garbage. Compared with cities， rural garbage problems are worsening due to a series of problems such as traffic congestion in rural areas， backward infrastructure， low environmental awareness and lack of government management. This paper analyzes rural garbage management under the rural revitalization strategy from the perspective of Smith's policy implementation process model， and analyzes the problems existing in rural waste management from four aspects： idealized policies， policy implementation subjects， target groups and policy environment.
　　Key words： Smith's policy implementation process model;Rural garbage;Governance mechanism
　　1 问题的提出
　　改善农村居住环境，建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务。目前中国农村约有6.5亿常住人口，仅生活垃圾部分，若按每人每日产生0.5kg计算，1年就可产生约1.1亿t垃圾。为贯彻落实乡村振兴战略，全面建成小康社会，针对农村生活垃圾问题，2015年11月中国住房城乡建设部出台《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》。文件指出，到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，实现“有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度”。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2020年）》，规划中专门有一个章节提到以农村垃圾、污水治理和村容村貌三方面为主攻方向开展农村环境整治行动。尽管党中央对农村垃圾治理高度重视，然而问题的解决离不开政策的执行，因此，各地方政府如何把政策贯彻落实到实际行动中来成为了解决农村垃圾治理问题的关键。
　　2 文献综述
　　垃圾与人们的生活息息相关，是人们在开发和利用自然资源与产品的过程中，由于无法对原材料进行充分利用和分解而产生的物体。随着工业时代的到来和城市化进程的加快，人们对自然资源的开发利用越来越广泛，消费品的种类也越来越丰富，所产生的垃圾也就越来越多。垃圾问题给环境带来的影响与日俱增，给人类带来的困扰史无前例，现如今已经成为全球环境问题中最难处理的问题之一，引起了国内外专家学者的关注。国内学者对农村垃圾治理的研究主要包括农村垃圾的治理主体、产生的原因以及解决垃圾问题的对策等几个方面。
　　首先是关于农村垃圾治理的主体方面。郑需勇（2007）认为基层政府在农村环境治理中发挥着主导性作用，因此应该从地方政府环境治理的主体责任出发探索有针对性的環境治理措施。李齐云（2010）强调了第3服务机构对农村垃圾治理的重要性。王宁娟（2013）认为由于政府缺乏管制导致了农村垃圾问题的恶化，所以政府应该加强对垃圾的有效管制。
　　其次是对农村垃圾产生的原因分析。谷中原（2009）阐述了农村垃圾污染的内部原因，即缺乏有效制约村民行为的法律基础。除了缺少法律规制，周祖光（2010）还认为环境的恶化与村民环保意识和忧患意识的缺失密切相关。方琦强调了经济发展水平与垃圾的堆积量呈正相关。
　　最后是对垃圾污染治理方式和方法的研究。曹致（2012）通过对宁波市农村垃圾问题进行研究，提出“村保洁、镇运送、县处置”，将垃圾处理与太阳能相结合的垃圾处理方法。宁清同（2012）则独辟蹊径，建议建立公益信托制度来发挥政府在垃圾治理中的公益性。袁顺章（2016）认为应因地制宜，充分发挥政府、企业、人民和非营利组织在垃圾治理中的作用，营造良好的垃圾治理氛围。
　　3 史密斯模型视角下农村垃圾治理存在的问题
　　史密斯模型是由史密斯在《政策执行过程》（1973）一文提出的描述政策执行过程的模型。史密斯认为，政策执行过程中所牵涉到的重大因素包括理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素（见图1）。理想化的政策是指政策制定者所制定的政策应尽可能的合理，主要表现在政策的渊源、类型、内容、方式和接受度等方面都应该处于一个最理想的状态。执行机构是负责政策执行的具体组织，执行机构的能力、态度、技巧和方式等都决定着政策执行的效果。目标群体即政策所针对和直接作用的人群，通过公共政策而调整目标人群的行为从而直接受益于目标群体。环境因素是指对政策执行产生影响的外部环境，主要包括政治、经济、社会、文化等环境。政策的制定和执行总是受到一定环境因素的影响并随着环境的变化而变化。政策执行过程受这四大因素的相互影响，并共同决定着政策执行的效果。 　　3.1 缺乏微观政策法规的指导 我国关于农村垃圾治理方面的法律法规标准制定起步较晚，且治理的方式较为粗放，专门涉及农村垃圾污染治理的立法主要以宏观的指导为主，缺少微观具体的政策指导。2005年全国人民代表大会颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，增加了农村垃圾污染防治的条款，但是具体的垃圾治理方法由地方政府做出明确规定，然而大多数省市并没有出台相应的农村生活垃圾防治措施。2011年中华人民共和国环境保护部颁发了《农村生活污染控制技术规范》，提出垃圾应实行分类收集，规范了垃圾收集、转运、回收方式和方法等要求、监督和管理措施。2013年中华人民共和国环境保护部实施了《农村环境连篇整治技术指南》，为农村生活垃圾技术模式的选取提供参考和依据。2015年国务院办公厅发布了《关于改善农村人居环境的指导意见》，推行县域农村生活垃圾和污水治理的统一规划、统一建设、统一管理。总之，这些规范、指南和意见为农村垃圾治理提供了指导，但这些法律法规运用的“应该”、“宜”和“建议”等字眼无法从各个地区的实际出发，且对垃圾治理的主体和公众参与的规定较少，存在针对性较弱、抽象化程度较高、覆盖面有限等问题，使得政策落实的难度较大。
　　3.2 地方政府管理职能分散 农村生活垃圾治理是一项点多、线长、面广的攻坚战，具有复杂性、综合性和长期性的特点，需要多个部门在政府和党委的领导下共同参与才能有成效。由于国家对农村环境问题的高度重视，我国乡镇环保机构和环保系统的数量呈不断上升趋势。由图2可知，2000—2014年乡镇数量变化中，2014年的数量达到最多，约占全国环保系统机构总数量的20.2%。随着乡镇环保机构数量的增加，各机构间就会存在职责功能的交叉，职责范围的不明确则容易导致推诿现象的发生。
　　在中央，住建部门为牵头部门负责农村垃圾管理体系，在基层，则是区、（乡）、村三级管理体系承担生活垃圾治理工作。但是在一些乡镇地区仍然是由环保部门对垃圾进行收集、运输和处理，而地方政府只是进行职能定位与监管。职能的交叉与重叠使得信息被分散在部门之中，互相推诿和管理真空问题使得各部门无法形成合力进行沟通和协调，导致了政府管理职能的碎片化。
　　3.3 目标群体缺乏环保意识
　　3.3.1 村民缺乏垃圾分类意识 目前，农村地区对生活垃圾的处理方式主要有3种：一是将垃圾倒入村里集中收集的垃圾桶或垃圾池内，通过“村收集、镇转运、县处理”的垃圾收运处理系统进行合理化处理。但是由于修建的垃圾池数量少、垃圾清运不及时、运输效率低等原因造成了垃圾堆积、臭味扑鼻，导致很多村民不愿意将垃圾倒入垃圾池内。二是村民各户在完全没有任何污染控制措施的前提下擅自将垃圾就地焚烧或填埋。三是在没有任何保护措施的情况下将垃圾倾倒在路边或者河中。村民没有意识到垃圾分类可以减少环境污染、降低对人体健康的危害、降低垃圾的收集处理费用，只是简单地把垃圾全部丢弃或焚烧。例如可将厨余垃圾用作牲畜饲料或倒入自家沤肥池或沼气池，将有价废品进行回收，将有毒有害垃圾放到专门的垃圾收集点。通过垃圾分类可减少垃圾数量和提高垃圾运送效率，有利于美丽乡村的建设。
　　3.3.2 村民缺乏垃圾治理自觉性 政策的执行离不开广大人民持续有效的参与与配合。首先是关于村民方面，由于垃圾具有公共性的特征，再加上“公地悲剧”和搭便车现象的存在，村民即使意识到了垃圾治理中存在的问题仍然会采取不作为的行为。因为他们认为垃圾治理是政府的责任，村民都不愿意承担垃圾治理的责任和义务。他们认为现在的不作为并不会影响到自身的利益，如果他人或有关部门进行处理之后，自己不用付出成本就可以享受利益。其次是关于政府方面，很多基层政府已经印发了垃圾治理的宣传手册，但是村镇工作人员没有做好宣传工作，只是把手册堆放在办公室里却没有分发到群众手中，导致了村民在垃圾治理中的参与度和配合度低。思想是行动的先导，有了正确的思想之后才能展开积极的行为，垃圾治理要想达到预期的目标，提高村民垃圾治理的自觉性是关键环节。
　　3.4 垃圾治理资金不足 很长时间以来，整个财政支出对农村生活垃圾治理的资金投入比例较低。随着环境保护受到越来越多的重视，国家对环境方面的支出占财政支出的比例也越来越大。由图3可知，2008—2017年全国环境保护财政支出和全国城乡社区环境卫生支出总额呈现逐年上升的趋势，但是这2项支出占全国公共预算支出的比例仅仅约4%，且资金数额增加的幅度不超过0.4%。由此可知，即使国家增加了环境保护的资金数额以填补空缺，但是对于实际需要来说这仍然是沧海一粟。
　　对于大部分农村地区而言，由于生活水平的限制并没有多余的资金成立专门的生活垃圾治理基金，上级财政部门也没有给予财政补贴加以扶持。随着垃圾量的增多，垃圾基础设施的建设、垃圾运输费和成本费的居高不下使垃圾治理资金的缺口也不断加大。在一些较为落后偏远的村庄，治理的负担不断加重与资金的缺乏形成鲜明对比，即使有了利好政策但垃圾治理工作依然寸步难行。
　　4 完善农村垃圾治理机制的建议
　　4.1 制定客观实际的规章制度 中国人民共和国环境保护部和全国人大等颁布实施的法律虽然对环境保护与防治做出了宏观的规定，但由于在实际工作中针对性不强而难以有效实施。因此，各个基层政府应当根据当地实际，制定农村环境保护与治理的地方性法规，构建完善的农村垃圾治理体系，健全垃圾污染防治的配套制度，并对垃圾处理标准规范和技术指南做出进一步的规定。同时，要落实各监督主体的职责和范围，建立以政府为主导、社会组织和广大村民积极参与的垃圾治理机制，将垃圾治理纳入政府绩效考核体制，依法实施制度化、常态化的卫生和考核制度。最后，可以建立明确的目标责任制，从县到镇到村甚至是保潔员和垃圾运输驾驶员明确标准和任务，做到定时、定量完成工作。除了拥有完善的规章制度，还需要加强执法人员的培训教育，使其拥有丰富的法律储备，做到创新执法，建设一支有素质、有能力、有担当的执法队伍。 　　4.2 理顺政府职能权限 农村垃圾治理过程往往与环保局、政府办、农业局、卫生局、财政局等职能部门相关，因此各部门需明确自己的职责范围，确立主导部门，建立部门联络会议制度加强沟通与联系，通过信息共享整合资源、打破界限，防止政出多门、职能交叉、互相推诿，联手突破农村垃圾治理难题。同时，可以遵循精简原则，成立主管垃圾事务的专门机构，实行分级管理。通过垃圾分级管理将垃圾的治理职责集中于一个主管机构，有利于落实责任，实施精简管理。
　　4.3 提高村民环保意识 村民作为垃圾治理的主体，应该转变过去政府部门独自处理为村民的广泛参与。过去村民对政府的垃圾处理工作有较强的依赖性，因此要让村民主动参与与配合垃圾治理工作绝非一朝一夕能够实现，建议从以下几个方面入手。首先是通过环保知识讲座、播放环保宣传片、参观先进示范村、入户宣传环保意识、聘请法律工作者、发放法律宣传手册等方式对村民进行环保法律法规、方针政策的解读与宣传，提高村民环保意識。其次可以加强村民垃圾分类意识的培养，按照“不分类—粗分类—细分类”的步骤因地制宜推行垃圾分类。农村人口密度小，可直接通过入户宣传垃圾分类知识。同时，应建立一个公开透明的农村卫生服务公共平台，通过服务平台村民可以自由学习垃圾分类和管理等方面相关知识。除了对村民进行垃圾分类教育，还可以对一线环卫工人进行宣传和教育，通过垃圾分类实现垃圾处理产业化。最后，要充分发挥基层群众自治组织的作用，让村民通过信箱、网站的方式参与政策的制定，通过价格听证的方式发挥村民的主人翁地位，通过举报等方式履行村民的监督权，提高公民主动参与垃圾治理的积极性。
　　4.4 吸引社会力量参与农村垃圾治理 目前农村垃圾的处理方式主要是由政府进行管制，但是在市场经济条件下，在农村垃圾治理中引入市场机制可以缓解资金的短缺。一方面，政府要改变事业单位的运营模式，通过购买社会服务的方式，把农村垃圾治理外包或托管给具有专业垃圾处理技术的企业，把垃圾管理从粗放型向集约型方向转化。在市场经济下，政府主要负责宏观调控，制定具体的法律规章制度，企业在经济利益的条件下形成分类—收运—处理的专业化产业链。通过试点实施PPP（Public-Private-Partnership）模式减少政府财政负担、提高垃圾治理效率。另一方面，目前主要的垃圾治理资金主要来源于政府财政支出，但与实际的资金需求数量相比还存在较大的资金缺口，因此可以转向农村居民、企业和非政府机构进行融资以弥补资金缺口。政府可以通过一定的财政或税收政策吸引社会资本参与到垃圾治理中，可以在经济水平较高的农村地区实行农村生活垃圾收费制度，通过按户收取保洁费的方式筹集资金。
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