社会治理视角下四川省婴幼儿托育服务供给困境及政策破解研究

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　　【摘要】在我国当前的人口政策及经济社会发展状况下，0～3岁婴幼儿的托育服务需求与供给的矛盾正在日益显露。本文从四川省实际情况出发，对省内婴幼儿托育机构的运行情况进行调研整理，探寻0-3岁婴幼儿托育服务的需求特征和供求规律，结合社会治理论提出合理政策措施，以期缓解四川省0～3岁婴幼儿托育服务供需矛盾。
　　【关键词】婴幼儿 托育服务 社会治理 政策措施
　　四川省是中国的人口大省，0～3岁婴幼儿存量和增量巨大。统计显示，“全面两孩”政策实施以来，四川省出生人口增加明显。2016-2018年共出生272.1万人，三年年均出生人口90.7万人，比常年多出生10万以上。同时受全面二孩政策影响，二孩人数提升明显。2018年抽样调查显示，二孩比例首次超过一孩，达到47.05%。除0～3岁婴幼儿人口增量存量庞大外，家庭照养能力不断下降也是目前四川省0～3岁婴幼儿托育服务的另一大背景。随着市场经济转型带来的经济和社会变化，儿童抚养精细化水平和育儿成本同时提高，家庭的照顾压力不断增加，全面二孩政策实施后情况更加恶化。同时，规模空前的人口流动、不断缩小的家庭规模以及人口老龄化等因素的叠加，造成了家庭对儿童照顾能力显著弱化。因此，研究四川省婴幼儿托育供给问题，探寻0-3岁婴幼儿托育服务的需求特征和供求规律，寻找合理有效的路径并制定相关的对策措施，对缓解四川省0-3岁婴幼儿的家庭照顾压力、托育服务供需矛盾，以及保障社會稳定与经济发展有重要的推动作用。
　　一、四川省0-3岁婴幼儿托育服务的供需现状与矛盾
　　目前四川省开展0-3岁婴幼儿托育服务主要的困境有以下几个方面：
　　1、政府缺位公共供给不足
　　缺少相关法律法规及政策方针。目前，我国尚未形成0-3岁婴幼儿早期发展的法律规范体系，政策方针碎片化特征明显。政府针对儿童保护、儿童福利出台的政策和法规对象分散，通常限制在某些特定儿童群体，对于针对正常家庭中的婴幼儿的相关内容少，结构完整家庭的儿童养育基本上依靠家庭自我保障。
　　管理主体缺乏统筹性。0-3岁婴幼儿的托育公共服务进行管理的部门众多，但相互间协调配合不足，管理主体之间缺乏统筹性，甚至部分主体内部都出现了不同部门各自为政的现状。
　　2、市场供给良莠不齐
　　目前提供0-3岁婴幼儿托育服务的幼儿园大体上由政府的公办园和个体经营者办的私立幼儿园、早教机构构成。私立幼儿园和早教机构又分为两种，一种是在工商部门注册登记的合法机构，另一种是隐藏在街头巷尾的“黑幼儿园”“黑托儿所”。合法机构大都资金雄厚、师资力量强，运作良好，且在社会上有很好的口碑和竞争力。大量闲散的“黑幼儿园”“黑托儿所”则由于资金少且不合法，只能分布在城市的偏僻角落、硬件设施差，教师素质不高，存在食品、卫生、安全等隐患。
　　3、托育社会化构建的社会保障机制不足
　　专业人才数量少水平有待加强。目前，专门针对托育服务人才的教育体系尚未建立完整，鲜有院校开设专门培养婴幼儿托育服务人才的专业和课程。且现有持证育婴师和保育员的数量也远不能满足社会的需求。
　　场地提供和设施配套不充足。托育场地的建设需要一定的活动区域和娱乐设施，但是目前的市政规划中几乎没有留出这部分区域。如果托育机构按照市场价格租借场地和设施，将导致成本费用增加，给家长和机构带来经济压力。以成都市青羊区6个“家庭科学育儿”示范基地为例，基地包括3家公立幼儿园和3家机构，均存在场地紧张的问题。3家公立幼儿园中2家借用了邻近社区的公建房，另外1家在园外自用房中开设早教活动。
　　资金投入比例低且渠道单一。政府针对婴幼儿及其家庭的公共投入资金少，涉及面也较为狭窄，资金几乎全部投入到保育工作上，托育服务方面的投入几乎为零。另外，由于部门职能范畴的限制，政府部门也不能以日常支出的形式对优质的0-3岁婴幼儿托育服务项目给予资金支持，即便是优质项目的推进和发展困难重重。
　　二、基于社会治理视角的政策破解思路
　　1、婴幼儿托育服务社会化治理必要性分析
　　20世纪末，西方各国相继实施行政改革，对政府职能进行重新定位与设计，实现了“以政府为中心”向“以公众为中心”的价值转换，“社会治理”理念随之而生，其含义宽泛而富有弹性。依照全球治理组织的诠释，社会治理就是让对立的或矛盾的利益得到缓解，并能够让多元主体不断调和互动的过程。社会治理有两个核心特征，一是社会治理是国家权力让渡出来的特定领域内的治理，完全具有治理理念一切特征;二是社会治理又有其独特性，体现出包括政府在内的各种经济社会组织的特征和要求。
　　选择社会治理视角研究婴幼儿托育服务供给与困境，能够很好的发挥社会治理相关的理论和实践经验作用。从托育服务的内涵和发展历程看，托育服务具有社会化特征。我国学者普遍认为，托育是指对3岁以下婴幼儿照看和教育方面的举措。其中政府提供的托育服务包括直接提供照看服务，还包括津贴、税收等方面的经济扶助，以及对父母个人的休假规定。婴幼儿托育服务的供给必然涉及到公共管理权力的重新配置、不同利益的充分表达和整合、政府的自我调适和重新定位、公民社会的培育和成长等社会治理的核心领域，因此以社会治理为视角研究四川省婴幼儿托育服务供给具有很强的合理性。
　　2、社会治理逻辑框架
　　1）科学正确的政策导向
　　四川省婴幼儿数量持续增加及家庭小型化、人口老龄化、人口流动等因素带来的家庭照养能力下降使得婴幼儿托育的社会化需求愈发迫切。然而当前四川省婴幼儿托育服务因缺少体系化的法律法规及政策方针，管理主体缺乏统筹性、托育服务保障机制不足等导致托育服务公共供给不足，托育市场良莠不齐，在对“二胎政策”的推广实施造成不利影响的同时，也大幅降低了新生代家庭的幸福感，间接阻碍了社会生产力的解放。缓解婴幼儿托育托育服务供需困境的公众诉求强烈，已形成明显的政策需要。 　　2）合理的政策目标设定
　　四川婴幼儿托育服务相关公共政策应以促进和保障包含普惠型、专业型、混合型等多样化托育服务供给模式的社会治理体制的构建与运行为总体目标，通过社会治理体制多元主体间的互动、调和，力图纠正社会托育观念偏差，传播科学育儿理念和知识，并从师资、场地及配套设施、资金渠道等方面推动托育服务社会保障机制的完善，从而满足不同层次家庭的托育服务需求，提升托育的托育服务效用。
　　3）有效的政策资源配置
　　四川婴幼儿托育托育服务相关政策可整合各多元主体的现有资源，充分发挥教育、卫生计生部门的专业资源优势，利用各部门（尤其是卫生计生系统）现有服务平台与基层阵地。规范婴幼儿托育托育服务市场准入机制、托育服务具体内容及监管体系，并引入基金会、民办非企业单位等社会资源，动员各社会主体参与，建立动态均衡的成本合理分担机制。
　　4）有序有力的组织协作
　　政策由理念变为现实必须依靠各种政策设计，政策是政府通过对各种政策工具的设计、组织搭配及运用而形成的。四川婴幼儿托育托育服务相关政策可通过各主体在战略层、综合层和基本层的合作共治、协同发展来实现。在战略层，积极汲取各方意见，完成“政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制的顶层设计;在综合层，根据当前四川婴幼儿托育托育服务环境建立托育服务准入机制及监管体系;在基础层，通过多元主体不断调和互动的过程实现托育服务具体内容、托育服务保障机制的专业化及精细化。
　　三、构建四川省婴幼儿托育服务体系的政策建议
　　1、把握工作导向明确战略地位
　　党的十九大报告把“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容，对婴幼儿的照顾与养育提出了新的要求。2017年中央经济工作会议针对“幼有所育”这一要求进行了具体部署。党的各项举措充分说明，解决幼儿托育的问题已经上升为国家意志。政策制定的总体思路要以四川省家庭发展的需求为出发点，坚持公益普惠的基本方向，发挥政府主导作用，整合各级各类资源，鼓励社会力量有序参与，构建遍及城乡、覆盖广泛、注重科学、保证质量的多元化、多层次婴幼儿托育服务体系。
　　2、活化现有资源培育新生资源
　　拟从盘活现有资源与培育新生资源、利用公共资源与引入社会资源、整合公益资源与商业资源等。面探索托育服务所需资源的供给路径;构筑以政府为主导、民生保障为主要要求的普惠性托育服务;以存量资源优化为主，供给主体多元化、供给性质多样化的个性化托育服务;以政府与社会资本的合作为基础，兼具提升性与保障性的混合型托育服务三种类型。
　　充分发挥教育、卫生计生部门的专业资源优势，借助地方高校相关专业的作用，利用好各部门（尤其是卫生计生系统）现有服务平台与基层阵地，加强创新与合作，整合资源。以社区和家庭为基础，进行广泛深入的社会宣传，编印散发内容丰富、形式多样的宣传资料，积极传播科学育儿理念和知识，开展灵活多样的婴幼儿早期发展服务。充分考虑服务半径和覆盖范围，调动、整合与利用各类早期发展指导中心、幼儿园、社区学校（及活动中心）、妇幼保健机構和家庭教育指导中心等资源，调整布局，优化布点，确保适龄婴幼儿及其家长能够方便、就近接受服务。
　　3、厘清主体权责有效协调监管
　　构建一个良好的婴幼儿托育服务体系，应建立法律政策体系、协调经费投入、部门合作、并建立严格的市场准入制度建立才能推动服务的广泛实施，保障公平，才能为基础层具体工作的开展提供有效的监督和指导。
　　1）完善相关政策法规，明确部门关系与责任
　　目前，虽然四川省部分地区出台了明确各部门工作目标和工作任务的相关政策文件，但仍缺乏具体实施细则以及具体保障机制，如由谁统筹、谁来计划、如何合作、早期教育的内容和形式为何、谁来督查与评估，人员与经费保障如何解决等等问题都尚未解决，已确定的目标与任务难以实现。对此，建议尽快出台相关工作条例，以法规形式明确相关职能边界，明确主管部门的法律地位，加强部门间沟通交流与信息互通共享，推动0-3岁婴幼儿托育工作依法开展。与此同时，构建部门间相互协调配合的管理格局，建立合理有效的审批机制、监管机制，实现权利和职能统一、财权和事权统一、审批和监管统一，切实把部门责任落实到位。
　　2）规范评价监督办法，严格准入制度
　　当前婴幼儿早期发展服务机构以及从业人员资质要求没有标准、无资质经营、无资质上岗等现象突出，应尽快制定出台机构准入（设置）、从业人员管理、服务质量监管等方面的管理制度和措施;同时，健全完善从业资格证书培训考试制度，加强专业培训力度和从业人员队伍建设，对从业人员分期分批组织从业资格与专业素质培训和考试，严格实行资格准入制度。加强对婴幼儿早期发展服务机构的安全、卫生、人员以及服务内容等方面的日常检查与督导，建立日常巡检和督查制度，强化机构自身日常管理，鼓励筹建婴幼儿早期发展行业协会，加强行业自律和行业规范。
　　3）加大财政投入力度，引导社会力量参与，建立成本合理分担机制
　　对于婴幼儿托育服务不论是现有工作基础的服务延伸还是创新性合作，都需要充足、持续的经费投入。同时政府的财政投入在一定程度上会对社会资本走向产生引导作用。政府可设立财政专项资金，通过项目方式为区域内适龄婴幼儿及其家长提供普惠性、公益性托育服务，发挥财政资金的引导作用。财政投入要健全转移支付制度，对经济基础薄弱的地区给予倾斜性扶持，促进公共服务均等化和社会公平。
　　结语
　　以社会治理视角破解婴幼儿托育困境，不仅有助于提婴幼儿的教育和抚育水平，更是对于整个社会相关资源的综合配置和管理能力的有力推动。以此视角进行四川省政策设计，有助于多主体参与，多维资本投入，能够有更多的资源和能力去满足基础需求之上的区域性、个性化新需求，推动岁婴幼儿托育服务方式、内容多元化发展，为婴幼儿托育服务事业创造更大的发展空间。
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