土地财政视角下保障房的供给困境及对策研究
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摘要：近年我国保障性住房建设过程中存在土地困境、融资困境、监管困境等，供给成效不佳。本文认为，基于追求土地财政最大化的动机，地方政府对关系基本民生的保障性住房建设存在抵触博弈。因此，本文从土地财政视角解释保障性住房建设过程中遇到的阻碍，分析土地财政对保障性住房供给的影响机制，并从改革财税体制、优化供地机制、改进融资机制等方面提出破解困境之策。
关键词：土地财政;保障性住房;分税制;土地制度
中图分类号：F293
文献识别码：A
文章编号：1001-828X（2019）010-0003-02
一、引言
自1999年住房分配制度市场化改革以来，我国房地产行业空前繁荣，地价、房价畸高，中低收入群体的住房购买环境日益恶化，住房问题成为政策制定者和广大民众关注的焦点。为解决中低收入群体的住房需求，国家高度重视保障性安居工程，大规模建设保障性住房和改造棚户区。相关数据显示，十二五期间保障性住房和棚户区改造累计开工4027.82万套，完工2878.8万套;截至2018年，棚户区改造十三五期间已开工1841万套，完成投资5万亿元。目前我国已经初步形成以廉租房、经适房、公租房、限价房为主体的住房保障体系。增加保障性住房数量固然能解决部分群体住房需求，但大规模建设带来的只有数量的增加，而无质量的提升。据历年《保障性安居工程跟踪审计结果》显示，目前我国保障房建设效果并不理想，违规销售保障性住房、挪用建设资金、扣留建设土地等问题凸显。此外，由于保障性住房选址较为偏远，其社会效果也比较弱。关于保障性住房供给成效不佳，诸多学者从财税体制[1][2]、政府行为[3]以及融资机制[4]等角度加以解释。鉴之，本文认为土地财政是导致保障房供给困境的根源，故从土地和融资方面分析土地财政对保障房建设的具体影响机制，并提出保障性住房供给困境的破解之道。
二、土地财政对保障性住房供给的影响机理
当前我国保障房在建设过程中存在诸多阻碍，面临土地供应不足、布局选址不合理的土地困境，政府投入不足、融资渠道单一的融资困境，以及土地管理制度不合理、公共财政制度不完善等外部困境。但建设保障房最需要的是土地和资金的支持，土地财政正是从这两个方面来影响保障性住房供给的。
1.土地财政对保障性住房建设用地的影响
不论是建设商品房还是保障房，都离不开土地资源的投入。政府对商品房建设用地的供应通常采取招拍挂等方式，这些出让方式可为地方政府带来不菲的财政收入。根据我国保障房建设相关政策规定，为照顾适用对象的收入水平，政府只能采取低价协议出让或无偿划拨的方式供应建设用地。而城市建设土地总量在一定时期内是有限的，这意味着地方政府在保障性住房建设用地上存在较高的机会成本：为了保证用地充足，地方政府需减少对商品房建设用地的供给，从而舍弃获取高额土地出让金和来自房地产市场相关税费收入的机会。
根据我国现行土地制度，政府具有一级土地市场的绝对垄断权。在土地财政的驱动下，一方面地方政府会充分使用征地与卖地之间的利益剪刀差，将大量的土地以招拍挂等方式高价出让给房地产开发商，从而充盈地方财力。另一方面，地方政府会采取以下手段规避保障性住房用地的机会成本：其一，直接减少供应保障房建设的土地资源;其二，调整不同类型的保障房用地比例，由于廉租房、公租房几乎没有土地出让收益，因而将保障房用地比例向经适房、限价房倾斜;其三，建设布局选址在土地价值相对较低的偏远郊区，以减少对市区优质土地的占用。较之地方政府对普通商品房用地的供给态度，上述抵制供应保障性住房建设用地的做法，都体现出地方政府对保障房建设缺乏积极性，从而阻碍保障性安居工程建设进程。
2.土地财政对保障性住房建设资金的影响
根据我国保障性住房建设的资金管理条例，地方政府应至少提取土地出让净收益的10%用于保障性住房建设。据统计资料显示，2017年我国转让国有建设用地收入近50000亿元，财政用于住房保障项目的总支出为6131.82亿元，除去棚户区改造、农村危房改造等支出，具体投入到保障房建设的资金远低于预期水平。地方政府对保障房建设资金投入不足，导致我国保障房供给面临资金困境，而这一困境也可以从土地财政视角来解释。
随着土地财政规模扩张和地方官员晋升考核的需要，地方政府会陷入土地出让、房价、地价的死循环。即地方政府基于财政增收的动机，会尽力提高土地出让价格，导致商品房的建设成本增加，进而推高房价，获取土地出让金和相关税收收入。具体而言：一方面，房价的上涨会刺激房地产开发商对商品房的投资需求，土地交易规模进一步扩大，倒逼地价上涨;另一方面，地方官员出于政绩考核的需要，往往倾向于将财政资金投入到投资少、见效快、能迅速拉动GDP增长的房地产行业。加之地方政府支出压力巨大，迫切需要寻找新的财力增长点，最终引致新一轮土地财政：房价、地价持续上涨，财政收支缺口持续扩大，地方政府加剧对房地产业的依赖，土地财政规模进一步扩张。地方政府对土地财政的依赖会阻碍其对保障性住房建设的投资，假设地方政府将大部分资金用作保障性住房建设，保障性住房的大规模供给必然能有效解决部分中低收入群体的住房需求，但这会导致商品房价格被拉低，进而地方政府获取的土地出让收益和房产相关税收收入减少。在土地财政引导下，地方政府难以在加大保障房资金投入和实现财政增收之间保持平衡，通常会选择缩减保障房资金供给量。
三、对策建议
既然土地财政与保障性住房建设之间存在内在矛盾，建设用地和建设资金受到土地财政因素的羁绊，因此破解保障性住房供给困境、增加住房有效供给的根本在于淡化地方政府对土地财政的依赖，保证健全的用地机制和充足的建设资金。具体对策建议如下：
1.改革财税体制，弱化土地财政依赖症
保障性住房建设受到土地财政的抑制，而土地财政主要是由财税体制不健全、地方政府财权与事权不匹配造成的，那么解决保障性住房供给困境就需要深化财税体制改革，削弱地方政府对土地财政的依赖。首先，要调整中央和地方的财政关系，清晰界定央、地事权责任，按照公共物品属性合理划分各级政府的权责范围。由于当前我国地方政府承担着提供公共产品、发展地区经济的重任，财政支出压力巨大，因此基础设施、教育等全国性公共产品应当由中央政府来承担主要支出，而地方政府应结合实际财力状况提供保障基本民生的地方性公共產品。其次，应加快建立地方主体税种，推进房地产税、资源税等地方属性税种的改革，使地方财政收入由 “土地出让收入”为主向“税收收入”为主转变。只有保障地方政府的收入来源，摆脱对土地出让收入的过度依赖，才可能消除地方政府对中央保障性住房建设规划的抵觸。
2.优化保障房供地机制，解决土地困境
建设保障性住房是一项长期的战略工程，因此需要保证建设用地的有效供给。解决由土地财政引发的保障性住房土地供给困境，应从以下几方面入手：第一，建立健全土地征用和出让制度。地方政府对土地财政高度依赖的根本原因在于地方政府拥有一级土地市场的绝对控制权，因此在土地征用方面，政府应当在合乎法律规定和按照市场价对失地居民进行补偿的前提下，征收“城中村”这类集体土地，尽量使城郊和“城中村”等土地资源都流通起来。在土地出让方面，政府应建立城市土地出让规划，严格控制土地供给量，避免因大规模供应土地资源引发地价、房价的高涨。第二，优化土地供给结构，降低普通商品房用地的供给比例，优先供给保障性住房建设用地。第三，保障性住房的建设布局选址应综合考虑城市区位因素，尽可能选择学校、医院、公共交通等覆盖的区域。此外，将保障性住房建设在老城区也是比较可行的办法，既利用了老城区现有的基础公共设施和公共服务，又有利于推进旧城区改造，促进城市发展。
3.改进保障房融资机制，拓宽资金来源渠道
保障性住房建设需要强有力的资金支持，目前我国保障性住房建设资金一部分来源于财政投入，另一部分主要依赖银行贷款。由于土地财政的影响，地方政府投入资金建设保障性住房的积极性很低，同时银行贷款极易受金融政策波动的影响，导致建设资金面临很大的金融风险。因此，需要改进现有融资机制，建立多元化融资体系，加大中央转移支付力度，鼓励社会资本共同参与保障性住房建设。首先，应当明确政府在保障性住房建设资金供给中的主体地位。由于保障性住房具有公共产品的属性，而提供公共性产品是政府的职能，这就意味着政府应当成为保障性住房建设资金的主要供给方。其次，借力金融市场，创新融资模式。保障性住房建设仅靠政府出资是肯定不够的，需要借力金融市场，利用房地产信托基金、非公开定向债务融资工具等手段筹集建设资金。
参考文献：
[1]许生.建立我国公共住房诸多的财税政策研究[J].税务研究，2011（4）：3-9.
[2]王根贤.财政分权激励与土地财政、保障性住房的内在逻辑及其调整[J].中央财经大学学报，2013（5）：1-5.
[3]郑思齐，张英杰.“十二五”期间保障房建设如何“保障”——基于地方政府策略选择的分析[J].探索与争鸣，2013（4）：66-71.
[4]张勇.我国保障房融资难问题分析与对策研究[J].生产力研究，2014（14）：56-61.
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