基于治理理论的我国低碳经济发展路径分析
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作者: 汪维力
摘要:环境危机,其实质是人类发展危机的一种映射,而要解决这种危机就必须解开环境保护与经济发展这一对矛盾。眼下的全球变暖问题就是一个威胁人类发展的重要问题,而发展低碳经济,目的就是要将环境与经济统一起来,建立一个人与自然和谐相处的社会。在此,治理理论提供了一个政府、市场、社会三方面合作的低碳发展路径,其主旨就是要立足于国家的发展阶段,明确政府与市场的关系、责任,同时借助社会力量,建立一种低碳治理。
关键词:低碳经济;治理理论;生态文明;发展方式
一、序言
眼下金融危机的高潮已经逐渐退去,但其影响依然存在。金融危机其实是人类工业文明开始发展以后产生的一种发展危机,一方面,它根源于人类发展方式的不当;另一方面,它也对我们人类的发展造成了制约。
如今的环境已对我们的发展形成了一个倒逼机制,迫使我们要改变目前的发展方式。十七大报告指出要“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”生态文明建设是以生态为契机的全方位的文明建设,但我国现在还处于农业型国家向工业型国家转变的阶段,建设生态文明不仅要求我国首先要解决自身的转型问题,还要避免世界各国同样面临的工业文明危机。这就需要我国在后金融危机时代,在经济发展上两步并作一步走,快速发展。但这可行吗?从实际情况来看,我国经历了改革开放的30年,其中的经济发展又何止两步并作一步;另外,从理论上来讲,“怎么能够一个筋斗就不仅越过自己本身的障碍,而且同时越过现代各国面临的障碍”,马克思认为“对于后一种障碍,实际上应该把这看作是摆脱自己实际障碍的一种解放,而且应该把这作为目的来争取。”而实现这种目标需要两个基本的必要条件,一个是新的、先进的上层思想理论,另一个是为这种思想理论服务的下层基础。这种思想理论显然就是生态文明理论,而这下层基础就是低碳经济。
二、全球变暖与低碳经济
低碳经济,简单来说就是一种在使经济发展不受影响的情况下,减少二氧化碳为主的温室气体排放的经济发展模式。虽然,二氧化碳等温室气体的过度排放,已经不再是什么新颖的话题,但当“低碳经济”这个概念首次见诸于政府的正规文件,在英国2003年的能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》中被提出来之时,却引起了国际社会对这个“老问题”的新一轮热切关注。究其原因,一方面,是因为全球气候变暖这个问题一直以来都没有得到很好的解决,而如今它又愈演愈烈;而另一方面,则是我们对于相同的问题已经有了新的见解与思路――低碳经济的低碳发展思路,并且这种思路更有可能帮助我们解决这一“长治久不安”的问题。
以前,我们在很大程度上都把环境保护与经济发展对立起来看,人为地使得二者形成了此消彼长的关系,而其实“气候问题”、“低碳经济”其本质就是如何进行发展的问题,而不是发展以外的一个问题。全国人大常委会在2009年8月27日表决通过的关于积极应对气候变化的决议就着重指出:“气候变化是环境问题,但归根到底是发展问题。”与此相对应,“表面上看,低碳经济是为减少温室气体排放所做努力的结果,但实质上,低碳经济是经济发展方式、能源消费方式、人类生活方式的一次新变革,它将全方位地改造建立在化石燃料(能源)基础上的现代工业文明,转向生态经济和生态文明。”
总而言之,低碳经济最主要的创新点就是把以前我们在很大程度上对立起来看的“环境保护”与“经济发展”两个要素,有机地统一起来,在促进经济发展的前提下解决气候变化问题,而不是以降低生活质量和损害经济发展为代价实现低碳目的。
三、政府、市场、社会三位一体的低碳经济
在低碳治理方面,治理论为我们提供了一条政府、市场、社会三方合作的道路,而要走好这条道路,关键是要在认清这三者的基础上,取之所长,充分协调利用好这三种资源:
(一)有形的资源――政府调控
市场在环境负外部性问题上容易失灵,需要政府的正确调控。世界银行前首席经济学家尼古拉斯・斯特恩爵士曾发布了一份《斯特恩评估报告》,指出“气候变化是迄今为止最严重的市场失灵现象”。另外,我国的经济环境处于一个强政府、弱市场的状态,因此,政府作为公共秩序的维护者就更有义务承担起引导经济良性发展的责任。
利用有形的资源,这主要是指政府要利用好宏观调控这只“看得见的手”,利用好政策资源,改善我国目前的产业结构与能源结构,加快二者的优化和升级,实现经济的发展转型。但是,产业结构的变化是有其自然规律的,受发展阶段限制的。对于诸多发达国家来说,已经过了工业化发展最快的阶段、过了环境库兹涅茨倒U曲线的转折点,虽然工业还在继续发展,但对于环境的影响,在发展阶段上来说势必会逐渐减少。相反,我国是发展中国家,现在还处于农业型国家向工业型国家转型的阶段,在这阶段有其自身特定的结构比例,不可能轻易改变。同时,在转型中工业比重会不断加速增大,只要能源基础以化石能源为主不变,不可避免的会增加二氧化碳等温室气体的排放。由此看出工业发展阶段不同,碳排放量也会不同,发展中国家由于发展需要,势必会在碳排放增长量上大于发达国家,这也是为什么在“京都议定书”中,当提到减排责任时,发达国家与发展中国家是“共同但有区别的责任”,以及要照顾“特殊的国家和区域发展优先顺序”的原因了。
其实对于我国来说,产业结构的“高碳”形式,主要还是因为以化石能源为基础的能源结构所造成的。既然产业结构能够调整的幅度不大,那么政府就应该在能源结构上进行优化,积极构建促进低碳发展的政策机制,大力支持低碳技术创新和应用,逐步改变以煤为主的能源结构,发展核能、太阳能,以及不产生二氧化碳的生物质能,如生物乙醇等,最终,通过能源结构调整,发展低碳经济、循环经济,实现环境保护与经济发展的和谐。
(二)无形的资源――市场调节
利用无形的资源是指政府应该利用市场这只“看不见的手”因势利导,来发展低碳经济。
1、政府与市场的角色定位
对于政府与市场的关系,现在国内有三种比较具有代表性的观点:一是政府与市场是价值互涉的合作伙伴关系;二是政府与市场是外在维护与内在规则的关系;三是政府与市场是一种在经济上管制与被管制的关系。
结合以上观点来看,政府应该扮演的角色好比是“市场”这个铁轨上的“扳道员”,而“经济发展”正是行驶在“市场”这条铁路上的列车。发展低碳经济即是政府要通过扳道将“经济发展”引向低碳路线,避免经济与环境的撞车。显然,在这里确定列车行驶方向的因素一个是铁路,另一个就是“扳道员”――政府。铁路与扳道员应该是一种合作的关系,铁路保证列车行驶平顺,负责列车的速度,即负责保证经济发展的效率;而扳道员应该保证列车驶向正确的方向,即负责保证经济发展的方向符合公平正义、利于社会发展的要求。
2、政府设立市场新机制
现在气候变暖问题正是市场在环境负外部性上无法依靠自身力量进行有效调节的表现,根据以上关系的判断,需要政府对市场进行“扳道”,以重新引导市场走向安全的方向。同时,一旦当市场被纠正,经济朝向低碳方向发展,政府也应该及时退出,让市场来实现“低碳”更有效率,也更节省成本。
我国当今节能减排、发展低碳经济势在必行,但如果让政府直接干预各个企业的节能减排工作,存在不足:首先,这就是一种政府对市场的强行干预,在市场本身“体质”就很弱的情况下,政府不适宜下“猛药”;其次,政府干预成本很高;再次,干预效果难以预计。另外,考虑到世界范围内,特别是亚洲地区还未形成统一的碳排放交易体系,因此,本文更倾向于在我国国内建立起自己的碳交易体系,通过市场的方式来进行调节、约束企业的碳排放;鼓励低碳技术的发展,让低碳技术本身及其带来的减排量加入市场大循环中,成为企业发展的一种基础性资源。为了实现这些,需要政府建立相应的碳排放评估机构,对企业的碳排放进行评估。碳排放评估机构主要是对于一个企业在一定时间内的碳排放量进行计算,由于直接对碳排放进行评估非常困难,一般建议以“碳源头”计算的方法,即对企业消耗的原料进行碳含量的计算,从而评估出企业的碳排放,这其中还包括因水电消耗间接产生的碳排放量。然后,需要政府制定市场的外部规则,这其中包括对企业碳排放量的限制、碳交易的具体规则和相应处罚措施等。最后还需要政府对碳交易体系的维护、监督,保障整个交易体系的公平。
(三)非形的资源――社会调节
在低碳治理中,仅仅有政府与市场还是不够的,治理理论告诉我们,要形成三足鼎立之势还需要公民社会的力量。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者,它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,它是对国家和市场手段的补充。”第三部门正是介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织,是一种来自于社会的力量。依靠这股力量,有利于促进低碳事业的发展:
第一,发展第三部门可以降低低碳推行成本。这既包括经济财力成本,也包括推行中公众的阻力成本。第三部门的经费来源主要是会费,而且其机构规模也相对较小,因而第三部门的管理在财政支出上比政府要节省。另外,如果公民能够通过第三部门参与政府的低碳政策,政府也能通过第三部门向公民解释政策意图,通过第三部门这一缓冲区执行政策内容,这就更能使低碳政策得到公众认可与理解,降低政府管制、执行的成本。
第二,发展第三部门可以弥补国家管理的漏洞。发展低碳经济肯定会涉及一些新兴领域,而在这些领域法律规范往往很难予以规范或无法及时进行调整,这时,最好的办法就是由社会组织通过社会规则先予规范调整,如第三部门可以通过行业规范来进行管理,在时机成熟后再由国家推出正式的规范标准。
第三,发展第三部门有利于提高社会道德。建设低碳社会对人们的道德水准提出了更高的要求,而法律能规范的仅仅是人们在社会生活中应当达到的最低标准线;而第三部门自行制定的行业的或职业的道德要求往往比法律标准更高,这种较高的道德规范的提倡有助于建设低碳社会。
但是,我国第三部门的发展还存在许多问题,如自治程度不高、经费紧张、政府支持力度小等。所以,我国政府在积极倡导低碳经济之时,一方面,应该看到第三部门的重要作用;另一方面,更应当重视培育、发展第三部门,借低碳经济之机发展第三部门,借第三部门之力来完善低碳经济。
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(作者单位:浙江工商大学公共管理学院)
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