中国财政资源非均衡协调配置的政策研究
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作者: 苗婧 段国旭
摘要：在处理政府与市场的关系上，西方国家对财政资源的配置走向了古典均衡理论下的政府不干预和非均衡理论下的政府强力干预两个极端。中国在改革开放前受计划经济体制的影响，对财政资源实行了计划均衡配置体制与政策，在保证社会主义大规模建设的同时，也带来了巨大问题，成为了经济社会发展的掣肘；改革开放后到21世纪初，按照“一部分人、一部分地区先富起来”的要求，对财政资源实行了非均衡配置体制与政策，推动了经济社会的巨大发展，但也出现了贫富差距过大、财政宏观调控能力不足等社会经济问题。为此，进入21世纪，特别是以“五个统筹”的提出为标准，财政资源配置政策进入了非均衡协调时期。所以，非均衡协调应当综合运用各种科学手段，在社会经济运行的非均衡发展常态下，通过非均衡手段努力协调各种利益关系以达到均衡目标。
关键词：财政；资源配置；非均衡协调；路径
中图分类号：F019.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）04-0072-04
西方国家围绕市场一般均衡理论实施的政府财政内向配置政策，导致了世界性经济危机，围绕宏观经济非均衡理论而实施的国家干预、财政赤字政策，导致了世界性经济滞胀。新中国成立后至改革开放前实施的均衡发展战略，财政资源配置政策均等对待区域与群体，导致了国民经济发展动力不足，“十年动乱”更使中国经济濒临崩溃边缘；改革开放到21世纪初实施的非均衡发展战略，财政资源配置体制与政策侧重于培育重点地区率先发展、鼓励部分群体率先致富，但又加大了区域间发展差距和群体间利益的悬殊。围绕均衡目标，实施财政资源的非均衡协调配置已成当务之急。
一、改革开放前的财政均衡配置政策
新中国成立之初，区域经济差距、群体利益差距巨大。改变这种历史遗留下来的极不平衡状况，均衡区域间、群体间利益，特别是围绕均衡群体间利益，中国政府采取了一系列的财政经济均衡政策。
一是收入分配上的平均主义。围绕人群利益划分阶级成分，施行了在城镇围绕剥夺资本家剥削的以均衡劳动者利益的阶层管理制度，在农村围绕剥夺封建地主剥削的以均衡农民利益的农村土地全民所有制度。这些政策围绕发挥以广阔农村巨大能量提携城镇发展能力的均衡指导思想，在执行中逐步形成了以农村哺育城镇、以农业哺育工业的城镇工资与农村工分分设的劳动报酬政策，这种政策把社会主义均衡思想推向了极致。应当说，这种政策的设计初衷是相对均等或均衡的，对具有生活资源的农村实行农副产品统购统销制度，按“工分”取得劳动报酬的农民将剩余的农副产品按规定价格统一卖给国家，由国家按计划统一供应以劳动工资购买生活资料的城镇居民[1]。按此分配制度，财力短缺的政府承担了供应城镇群体的“粮票”、“布票”、“煤票”、“肉票”等项“暗补”性质的财政支出，努力维持以挣工分直接分取农副产品等生活资料的农村群体和以挣工资购买生活物品的城镇群体之间利益分配的平衡，财政资源配置政策围绕均衡群体利益付出了前所未有的努力。
二是平衡区域发展的“统收统支”财政体制。围绕改变新中国成立前全国工业集聚沿海地区70%、内陆地区30%的区域非均衡布局[2]，在均衡区域发展上财政实行了以“统收统支”为主的财政体制，围绕区域间财政资源均衡调拨、初次分配与再分配的财力供给，财政予以通力支撑，区域发展按计划通盘进行。虽然一些学者认为该时期只有六个年头实行了“统收统支”财政体制（1950―1952年，1966―1968年），大多时期实行了“分类分成”、“总额分成”等项财政体制，从新中国建立到改革开放以前“统收统支”财政体制始终不变的观点是缺乏分析的[3]。但“统收统支”体制作为中央集权的代名词，尽管1950―1978年预算管理体制多次调整，只是中央集中程度有所不同而已，中央与地方政府对企事业单位实行行政隶属关系控制的格局基本没有改变[4]，以“统收统支”财政体制的发展演变作为衡量这个时期财政政策导向的主要依据应当不再有异议。作为调控经济社会运行的重要杠杆，这一时期财政体制政策的实施如果加剧在“分类”上弱化或否定均衡群体利益、均衡区域发展的财政职能作用，就影响了均衡治国方略、均衡发展制度的实施，这不是方法上的问题，而是路线上的问题。在这一时期均衡思想主导的历史条件下，现代学者所认为的“分类与总额分成”的体制不但没有形成区域经济发展的财政动力，反而在很大程度上成为了该时期倡导该体制的相关领导人的政治包袱，加剧了其政治风险。即使类似体制安排有益于经济的活跃，但作为经济基础的财政不能脱离政治要求。毕竟，财政体制安排难以脱离政治经济社会环境，再进一步的财政“分类”体制必定成为该时期均衡思想的“异类”体制。
三是事无巨细的财政保障制度。以统一领导、分级管理为基本指导思想的财政管理体制和以“统收统支”为主的中央集权财政收入划分体制的实施，在均衡区域发展上围绕沿海工业过于集中的状况，在鼓励内地发展工业上发挥了巨大作用。在企业没有投资权，财政代替企业成为社会投资主体，包括基本建设拨款、企业流动资金支出等重要支出项目，财政的经济建设支出占财政总支出的比重达到60％以上的情况下，财政包揽了各项社会事业，建立了比较完善的科技、教育、文化、卫生等社会事业体系，并与统收统支、高就业、低工资体制相适应，国有企业为职工建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，对行政事业单位福利则建立了由财政直接支出的财政保障制度。[5]财政资源配置的均衡制度发挥了前所未有的作用。
均衡制度的实施在推进经济社会发展的同时，逐步演化形成了城乡“二元”社会结构、农业产品与工业产品价格“剪刀差”、三次产业发展极不协调的格局，特别是追求区域发展齐头并进，致使内陆与沿海地区的发展重点没有形成，群体生活改善幅度较小，“大锅饭”使群体之间的收入水平没有形成多大差距，贫困程度基本相似。这些情况表明，这一时期区域均衡理念、群体均贫富观念与实践，在政策实施中所带来的整体贫穷和城乡群体待遇差距过大等问题，已经成为经济社会发展的掣肘，改革僵化了的社会福利政策、资源配置政策已经迫在眉睫。
二、改革开放后的财政非均衡配置政策
改革开放前中国财政经济资源均衡配置政策在推动经济社会发展上发挥巨大作用的同时，所带来的问题也引发了一系列矛盾。“大锅饭”平均主义思想渗透到了社会的角角落落，经济发展动力不足，人民生活整体上处于艰苦状态，后代教育中“反潮流”、“白卷先生”成为时髦，对中国的可持续发展形成了巨大威胁。为解决这些经济社会问题，以1978年12月13日邓小平发表“解放思想，实事求是，团结一致向前”的讲话，提出“允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”的观点为标志，非均衡资源配置开始成为中国经济社会发展的主导战略。
改革开放后到21世纪初，非均衡财政政策的实施分为两个阶段。
第一阶段是1978―1994年的非均衡政策实施阶段。从改革开放初期实行“分灶吃饭”体制到1994年实行“分税制”体制，非均衡财政政策实施力度不断加大。但“分权让利”体制在调动地方积极性、增强地方财政实力的同时，削弱了中央财政的宏观调控能力，并导致财政成为经济体制改革的“瓶颈”。
在改革开放初期，继承“以农村包围城市”的非均衡发展战略指导思想，首先确立了激发农民积极性的农村土地承包制度，农业“大包干”政策为短缺经济注入了活力。继发的企业承包制度进一步释放了城镇职工的活力，平均主义分配思想、“铁饭碗”的打破，以公有制经济为主体、多种形式所有制经济的进一步发育，激活了第二、第三产业的发展。围绕改变农村按劳动日挣取工分和城镇职工按平均工作量计酬的“养懒汉”机制，以鼓励多劳多得为目的的劳动工资“大包干”制度从乡村扩大到城镇，调动和促进生产力发展的各项制度逐步纳入了经济社会运转的正常轨道。
非均衡发展战略把推进东部沿海经济发展作为重点，在财政体制、资金投入、项目摆布、建设项目上实施了大力倾斜，先后创办了4个经济特区，开放了14个沿海城市，开辟了13个经济技术开发区和长江三角洲、珠江三角洲以及山东半岛、辽东半岛、海南岛等经济地带，形成了拥有41万平方公里、2亿多人口的沿海开放地带，1994年国家基本建设投资投入东部地区的比例高达62.9%[6]，区域发展重点更加明确。在财富增长上，鼓励一部分人先富起来，实行“先富带后富”；在分配形式上，坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存[7]。在２０世纪80年代至90年代初期，“放权让利”的财政资源配置政策一度发挥了巨大作用，调动了地方发展经济、壮大财政实力的积极性，全国经济建设大局进一步活跃。
在这个进程中，财政在计划时期对经济社会事务事无巨细、无孔不入的资源分配职能逐步萎缩，对国有企业从流动资金供给到折旧和工资审批等具体事务的管理中逐步淡出，财政对微观经济活动干预的逐步减少为市场的发育和发展创造了一个良好的政策环境。但同时，以行政分权为主要特征的从“分灶吃饭”到“包干上交”财政体制的实施，也加剧了地区间经济壁垒，阻碍了地区间经济要素的合理配置与流动，向地方过度倾斜的一系列非均衡政策逐步带来了以全国财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重“双下降”为突出表现的财政宏观调控能力大幅度减弱的问题，成为了进一步推进经济改革的“瓶颈”，引发了1994年以经济分权为主要特征的“分税制”财政体制改革。
第二阶段是1994―2003年的非均衡政策回调阶段。党的十四大提出建设社会主义市场经济体制目标后，围绕提高“两个比重”、正确处理政府与市场关系和政府间财政利益关系，1994年实施的“分税制”财政体制对非均衡的财政资源配置政策进行了回调，努力使财政政策适应市场经济的发展。围绕规范市场与政府边界、各级政府间的利益边界，1998年进一步提出构建“公共财政”框架，并与围绕刺激经济增长而实施的积极财政政策紧密呼应，在扩大财政投入的同时围绕改革财政支出管理方式、优化支出结构、实施部门预算管理、国库集中支付制度进行了一系列改革尝试，财政资源非均衡配置政策在“分税制”体制改革以规范政府间财政关系并取得预期效果后，转为规范群体间利益关系。这种转变标志着以非均衡政策为主的公共财政体制，围绕促进社会公平、群体和谐的协调理念和资源配置方式与结构的优化，正在向规范区域间、政府间、群体间利益关系的制度创新上快步推进。
三、21世纪以来的财政非均衡协调配置政策
伴随着1998年构建公共财政框架的提出和积极财政政策的实施，财政改革重点逐步转到改变财政支出管理方式上来。部门预算管理改革、政府采购制度的全面实施、国库支付制度等项财政改革相继推出，对于规范政府内部管理关系有着十分重要的长远意义。但只在管理方式上进行超前改革，还难以带来显著的即期效果，而财政支出所体现的各种利益关系却不断走向复杂化。虽然分税制财政体制的不断完善进一步维持了全国财政收入占GDP比重和中央占全国财政收入的较高比重，但中央财政对地方尤其是基层政府的财力性转移支持等保障性措施没有相应跟上，导致在２１世纪初发生了大面积的基层公教人员工资不能及时发放的问题；城镇群体间利益保障机制不健全，失业下岗人员、低收入人员待遇反差较大；地区间不同的财政收入划分体制使区域壁垒问题出现了新动向，经济要素在区域间的流动出现了新的问题。因此，加大对区域之间、群体之间、政府之间利益的协调，已经刻不容缓。
2003年10月14日，党的十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，围绕建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放经济体系的战略部署，提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。围绕建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，形成促进区域经济协调发展的机制，要明确各级政府的财政支出责任，进一步完善转移支付制度，健全公共财政体制。自此，财政资源配置政策以“五个统筹”和健全公共财政体系为目标，由改革开放初期实施的非均衡政策转为协调。
党的十七大进一步强调指出，科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。围绕贯彻落实科学发展观，财政作为调控经济社会运行的重要杠杆，统筹协调区域间、群体间的利益关系，必须围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。在协调群体利益关系上，要按照基本公共服务均等化目标，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平；并逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。在协调区域利益关系上，围绕国土功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
围绕科学发展观的贯彻落实，近年来的财政政策进一步加大了地区间、群体间的协调力度。财政投入向广大农村地区倾斜，财政惠农政策补助标准不断提高，范围不断扩大；财政财力性转移支付体制加大了解决地区间不合理基数所带来的不均等对待问题，政府专款加大了向不发达区域的倾斜，围绕不同主体功能区经济社会发展的差异性正在谋划实施区别对待的财政体制政策。财政投入向困难群体倾斜，社会保障标准不断提高，范围也进一步扩大，财政政策服务于社会各类群体的力度不断加大。均衡或均等目标作为非均衡资源配置政策的实施方向，已经贯彻到财政政策的实施之中。
总之，从新中国建立初期的财政均衡配置政策到改革开放后的非均衡配置，再发展到新时期的非均衡协调配置，财政资源配置实践实际上已经走过了一个辩证发展的路径（见图1）。非均衡协调实质上追求的是均衡，但这种均衡不再是瓦尔拉斯的市场一般均衡，所蕴含的非均衡也不是凯恩斯的反均衡，而是着眼于社会和谐的非均衡协调。非均衡协调政策手段应当综合运用各种科学手段，在社会经济运行的非均衡发展常态下，以非均衡手段努力协调各种利益关系以达到均衡，这应当是财政政策体制安排的恒久主题。
参考文献：
［1］项怀诚.中国财政通史（当代卷）［M］.北京：中国财政经济出版社，2006：94.
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［7］丁玉宝.邓小平经济非均衡协调发展思想的渊源及意义［J］.吉林财税高等专科学校学报，2003，（3）.
责任编辑：孙 飞
责任校对：王岩云
Policy Research on Non-proportional Coordinated Allocation of China's Financial Resources
Miao Jing1, Duan Guoxu2
（1.Institute of Economy and Trade, Hunan University, Changsha 410079, China；
2.Treasury Payment Bureau, Hebei Provincial Department of Finance, Shijiazhuang 050051, China）
Abstract： During dealing with the relationship between government and market, western countries trends to two extremes of finance resource allocation, which are the government not to intervene under the classical equilibrium theory and the government clamped intervention under the disequilibrium theory. Before China's reform and opening-up, we implement the plan equilibrium configuration system and policy on financial resources impacted by the planned economy system, which ensure socialist large-scale construction, but at the same time, also brought huge problems, become the handicap of economic and social development. After the reform and opening to the early 21st century, according to the request of "part of people and areas to get rich first", we implement the unbalanced allocation system and policy, promote the great development of economy and society, but also appeared a widening economic gap, inadequacy finance macro-control ability and other social economic problems. Therefore, in the 21st century, especially taking the "five-overall-consideration-and-all-round-arrangement" as the standard, the financial resource allocation policy enters into the non-proportional coordinated period. So, non-proportional coordinated shall comprehensively use various scientific methods, and in the normal unbalanced development of social and economic operation, coordinate various interests to achieve balanced goals through non-balanced means.
Key words： finance; resource allocation; uneven harmony; path
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