关于国有公司治理结构规范化的思考

来源:用户上传      作者: 马 桢,尹玲娟

　　摘要:国外学者的研究集中于所有权与控制权的分离、控制权的转移、现代公司两权分离的历史演进过程、制度安排等方面,已形成一系列研究成果。中国公司治理结构存在的突出问题是股权集中度高、内部人控制现象严重、监督机制不健全等,为此,国有公司治理结构应在符合国情的前提下,实施产权多元化政策,落实监管职责,实施有效的约束机制等,加快公司治理结构规范化的进程。
　　关键词:国有公司;治理结构;特殊性;规范化
　　中图分类号:F271 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)11-0037-04
　　
　　一、问题的提出
　　公司治理结构问题产生自现代公司所有权与控制权的“两权分离”。美国学者伯利和米恩斯于1932年发表的《现代公司和私人产权》一书探讨了公司治理结构问题,自此之后,国外学者从多方面研究了公司治理问题。1966年,R・拉纳在《美国经济评论》上发表了论文――《1929年和1963年最大200家非金融公司的控制权与所有权》,以实证材料揭示了现代公司的所有权与控制权分离、控制权由所有者手中转移到支薪经理手中的状况;1977年,钱德勒的著作――《看得见的手――美国企业的管理革命》出版,该书通过分部门、行业的具体案例的分析,进一步描述了现代公司两权分离的历史演进过程;1981年,威廉姆斯在《现代公司:起源、演进、特征》一文中,对现代公司所有权与控制权分离的历史趋势进行了理论解释,提出要用资产专用性原则、外部性原则、等级分解原则等三种原则来解释现代公司的演进过程;1989年,奥利弗・哈特的《公司治理:理论与启示》一文,从代理问题和代理的交易费用角度分析了公司治理结构产生的条件,提出了公司治理结构的分析框架;而科克伦和沃特克的解释则是:“公司治理问题包括高级管理阶层、股东、董事会和公司其他利益相关者的相互作用中产生的具体问题”;柯林・梅耶把公司治理结构解释为一种制度安排。
　　在中国,伴随着国有企业的股份制改革,产生了委托――代理关系和“内部人控制”现象,公司治理结构问题逐渐显现出来。中国理论界从20世纪90年代初开始,对国外关于公司治理结构的不同理论进行介绍并根据自己的理解加以阐发。吴敬琏(1994)、张维迎(1994)等首先提出要在国有企业改革中借鉴和吸收当代公司治理理论。按照西南政法大学卢代富教授的说法,在中国大陆,是吴敬莲和周小川等最早把“Corporate governance”译成公司治理结构的。一开始,理论界的叫法并不一致:有叫公司治理的,有叫公司治理结构的,也有叫公司管控的。不仅叫法不同,对其内涵的理解也不同。
　　吴敬莲等谈到公司治理结构时特别强调其相互制衡作用,认为由所有者、董事会、高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构就是公司治理结构。在其中,三者之间形成一定的制衡关系。张维迎等研究公司治理结构,则更看重企业所有权或企业所有者在其中的主导作用。杨瑞龙等认为,利益相关者在公司治理中的权益保护问题才是至关重要的。林毅夫则不同,他研究公司治理结构,更看重的是市场机制在公司治理中的决定性作用。
　　虽然国外学者研究公司治理结构的成果较多,但并不能直接搬来指导中国的国有公司,因为它是针对私有制公司尤其是发达国家的公司的。而国内学者的研究大多也忽略了中国国有公司的特点和公司治理结构的背景。本文试图弥补此不足,在探索国有公司治理结构规范化方面做些努力。
　　二、中国公司治理结构的现状及问题
　　在中国,国有与国有控股公司(以下简称国有公司)的治理结构始终是一个薄弱环节。由原国有企业或其他政府部门控制的经济实体重组改制而成的国有公司,由于自身原因和外部条件的限制,公司治理结构普遍存在以下问题:
　　1. 股权结构中国有股或国有法人股股权集中度过高。股权集中度是指股权结构中股东持股的集中程度。在公司中,全部股东的持股比例是不同的,表现股权集中还是股权分散的数量化指标就是股权集中度。中国原来的股权结构是国有股或国有法人股“一股独大”,经过2005年以后的股权分置改革,这种情况有所改变。但国家控股公司股权集中度仍然过高。根据上海证券交易所和深圳证券交易所公布的最新资料,截至2010年6月,两市所有A股上市公司前十大股东的持股比例算术平均数为56.82%,第一大股东的持股比例算术平均数为36.41%,第二大股东的持股比例算术平均数为9.02%,第一大股东与第二大股东的持股比例差算术平均数为27.39%。国家控股公司的以上比例则更高,以市值最大的前5家上市公司为例,它们都是国家控股公司,其前十大股东的持股比例算术平均数为96.12%,第一大股东的持股比例算术平均数为61.89%,第二大股东的持股比例算术平均数为27.60%,第一大股东与第二大股东的持股比例差算术平均数为34.29%,市值最大的中国石油,第一大股东的持股比例就达到了86.20%,第二大股东的持股比例仅有11.37%,两者相差74.83%。而第一大股东与第二大股东的持股比例差最小的两只股票为工商银行(只有0.11%)和农业银行(相差0.36%),第二大股东则都是国家,农业银行前两大股东的持股比例高达88.60%。其他的国家控股的公司虽然有些不如这些公司高,但大体情况也相类似。
　　虽然股权集中度高有利于股权稳定和公司长期发展战略,但是,股权集中度过高尤其是国有股或国有法人股股权集中度过高,一方面不能实现股权制衡,使大股东能够凭借“独大”地位获得更多利益,甚至通过侵害中小股东的利益而达到自身利益“最大化”;另一方面,作为第一大股东的国有股或国有法人股存在“主体缺位”,因为真正的所有者――全体人民不可能直接对资产进行管理,而需通过一个代表行使权利,这个代表就是国务院,国务院也不能直接进行资产管理,又需将权利委托给资产管理公司,再由它往下委托,直至直接运用资本者,这种层层委托、层层代理的圈子,任何一个环节出了问题,都可能使整个国有资产的监督控制失效,真正的所有者根本无能为力。
　　2. 间接控制难以实现。在股份公司中,产权是多元化且可以自由流动的,股东可以通过用脚投票即将股票卖出去表达自己对管理层经营状况等的不满,如果公司股票表现不佳,公司业绩不能令人满意,就有可能召开股东大会更换管理层,这对管理层是一种较强的间接控制。而在中国的国有公司中,由于国有股和国有法人股“一股独大”,管理层一般由国家相应机关任命,他们的命运掌握在政府部门手中,只要大股东不易主,他们就无丢位之忧。而为了保证公有制的主体地位,国家是不会出卖自己控制的国有股份的。这样,管理层只需向上级负责,只需把上级搞定就可高枕无忧了,其他股东用脚投票丝毫不会影响他们的地位,只是用脚投票者不再是所有者而已,不可能起到间接控制作用。
　　3. 内部人控制现象严重。在两权分离的现代公司里,如果出资人不能对实际控制人的行为进行有效控制,实际控制人就有可能利用其掌握的实际控制权来谋取个人或小集团的利益,从而损害全体股东的利益,这就是所谓的“内部人控制”。这种现象一般发生在股权过于分散的模式中,由于股权非常分散,股东难以发挥股权的作用,大家都想搭便车而委托管理层来代理行使权利,这就容易产生“内部人控制”现象。在中国国有公司中,股权集中度较高,本不应产生“内部人控制”现象,但由于其第一大股东是国有股或国有法人股,“主体缺位”现象严重,层层委托、层层代理的关系,而层层委托者又不是真正的所有者,更易产生严重的“内部人控制”现象,真正的所有者更易被侵害,而且这种侵害好像离“全体人民”的每一个人(真正的所有者)都很远。

　　4. 监督机制不健全。在公司治理结构中,决策权、执行权、监督权是分立的,监督权由监事会来行使,监事会向全体股东负责。但中国国有公司的监事会既缺乏独立性又缺乏合格人才,难以履行监督职责。一方面,监事会成员大多来自公司内部,其职位、薪资甚至命运等都由管理层来决定,让他们去监督决定自己命运的领导者,监督效果可想而知;另一方面,监事会成员的素质和能力普遍不够,没有法律、财务、技术等方面的知识和实践经验,有的甚至连财务报表都看不懂,这样的董事会成员难以履行自己的职责。许多上市公司出现问题极少是由监事会监督揭发出来的,可以看作是监事会的监督权行使不力的注解。
　　在中国,对国有公司的监督是综合监督,除监事会外,还有党委、工会、会计、内部职工、政府(由国资委代表)、纪检监察机构、审计机构、信息披露制度、人民群众等的监督约束,这些监督约束由于种种原因也大多不尽如人意。
　　5. 责任制度形同虚设。本来,国有公司需要更严格有效的责任制度,但事实上,在责任心、责任感缺失的情况下,再严格的责任制度也会大打折扣,尤其是责任追究制度不能真正落实,使得责任制度形同虚设。例如,对董事会、经理层的“失误”、“失职”行为,职务侵占、恶意经营行为等,如果监事会没有发现,就要追究其监督不力的责任。但至今未有上市公司的监事会成员被追究过此类责任。再如,由于重大决策失误造成公司重大损失的,决策者负有赔偿责任。然而,到现在为止,我们何曾追究过那些重大决策失误者的赔偿责任?因此,即便有了严格而明确的责任制度,不认真执行,不真正追究,不追究到人,岂不形同虚设!
　　三、国有公司治理结构的规范化
　　国有公司治理结构的规范化,不能削足适履式地照抄照搬外国模式,而应根据中国国有公司的特点,针对其存在的问题,作出相应的制度安排和政策调整,建立符合中国实际情况的规范的国有公司治理结构。
　　1. 选好“公司首脑”及其他“高管”。国有公司治理结构的规范化首先是人的问题,“公司首脑” (董事长、总经理)及其他“高管”是公司的灵魂,由于国有公司的特殊性,对他们的要求就更高。在思想政治和道德水平方面,要求其具有更高的社会责任感、政治责任感、历史使命感,既懂政治又讲政治,有“明德”又“明明德”;在业务水平方面,要求其懂经营会管理,既有创新意识又有创新能力;在实践能力方面,企业家能经得起市场检验,综合素质得到国有资产经营管理部门和群众认可。
　　2. 实施促进产权多元化的政策,建立有竞争的国有股权流动制度。对那些竞争性强、不是关乎国家安全和国计民生的产业,应该放开准入限制,允许民间资本或是外资(能用民间资本的就不用外资)进入,实行国家参股或相对控股,以解决“一股独大”的问题,使产权结构合理化,发挥股权制衡作用。
　　即使对那些必须由国家独资或绝对控股的国有公司,也要由尽可能多的国有资产经营公司持股,并允许国有股权在国有资产经营公司、法人之间自由流动,使国有股权流向竞争力强的经营公司或法人。即使国有公司的高管们对小股东抛售股票无所谓,他们对第一大股东易主也会非常惧怕,因为他们很可能职位不保。这样的国有股权流动制度,既可以保证股权仍是国有,又可以实现对公司的间接控制,有利于公司治理。
　　3. 落实国有资产监管者的职责,实施利益相关者的共同治理。实施促进产权多元化的政策,建立有竞争的国有股权流动制度,可以在一定程度上削弱“内部人控制”,但这还不够,还要解决“主体缺位”的问题。国资委是代表政府行使所有权的,它必须切实负起监管职责,确保所有者的利益不受侵害。同时还应吸收利益相关者参与共同治理,按照公司治理理论,一个公司不仅涉及出资人,还涉及许多利益相关者,例如银行、公司员工、债权人、供应商、社会公众等,公司运营和他们的利益密切相关,所以,利益相关者对参加公司治理是有内在动力的。政府可以制定政策,让利益相关者的代表参与董事会、监事会来共同治理,并且还应明确规定公司治理中行使决策权、执行权、监督权的人员不能重合,这有利于解决“内部人控制”问题。
　　4. 建立有效的激励约束机制。经营者的“人力资本”应该得到相应的回报,这是毋庸置疑的。建立经营者激励机制,首先必须解决好收入与贡献错位的扭曲现象,在克服平均主义的同时,也要避免出现贡献不大照样拿高薪的现象,使其收入与贡献相匹配。
　　在监督约束方面,首先要搞好内部监督,这既要解决监事会的独立性问题,可以象派出会计那样由国资委选派监事会主要成员,再加上从公司选拔的人员,这些人的职位、薪资、考核等由国资委负责,又要解决监事会成员的素质和能力问题以及监督责任落实的问题,选择监事会成员时就应选那些有法律、财务、技术等方面的知识和实践经验的人,还应对选拔出的人员进行培训,经考核合格后才可任用,公司出了问题要追究监事会监督不力的责任,还要解决调动好公司党委、工会、会计、内部职工的监督积极性的问题,这也要建立相应的奖惩制度来实际落实。同时要搞好外部监督,国资委、纪检监察机构、审计机构等都要各司其职、各尽其责,还要严格信息披露制度,提高信息透明度,还要发挥人民群众监督约束的优势,让监督有功者得到物质奖励,从而使所有者真正关心自己资产的运行状况。
　　5. 确立严格的责任制度尤其是责任追究制度。经过这些年的制度建设,中国已经建立了比较完善且明确的责任制度,但在检查、追究、落实方面问题较大,而责任制度重在落实。因而,我们要在检查、追究、落实上狠下功夫。首先要唤起监督者的责任心,这是根本。更重要的是要对责任的履行情况真正检查、认真检查、经常检查,而不是像现在流行的那样检查就是“被请客”,应付检查就是“请客”,对查出的“失误”、“失职”、侵害公司利益等问题,认真追究责任、严格追究责任,并且要层层追究、层层落实,最终要落实到个人,给予相关责任人相应的处罚。
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　　责任编辑:秦学诗
　　责任校对:张增强
　　
　　Consideration about State-owned Corporation Governance Structure Standardization
　　Ma Zhen, Yin Lingjuan
　　(Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuan 050061, China)
　　Abstract: Foreign scholars' studies have focused on the separation between ownership and control power, the control transfer, the historical evolution of two rights separation process of modern companies, and institutional arrangements, etc, and have formed a series of research results. There are important problems in China's corporation governance structure, which include high equity concentration, serious insider control phenomenon, imperfect supervision mechanism, etc. Therefore in accord with national condition, state-owned corporation governance structure should be implemented the diversified ownership policy, commited supervision responsibilities, carried out the effective constraint mechanism etc to speed up the corporate governance structure standardized process
　　Key words: state-owned corporation; governance structure; particularity; standardization

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