高等学校贷款风险及其防范措施

来源:用户上传      作者: 刘卫华

　　摘要：在高校超常规发展、大规模举债办学、快速扩张的同时，高校财务风险日益凸现。高校贷款会带来学校财政风险、银行金融风险及政府财政风险。我们应从思想上构筑贷款风险防线、管理上提高贷款使用效益、制度上保证贷款资金的安全性、方法上多渠道筹集资金和建立贷款风险预警系统等方面入手，以防范高校贷款风险的实际发生。
　　关键词：高等学校；贷款；风险防范
　　中图分类号：17830.5　文献标识码：A　文章编号：1003-3890(2009)06-0085-04
　　
　　1999年以来的高校扩招政策直接导致了各高校的巨大经费需求，在财政拨款和学生收费有限的情况下，各个高校争相向银行借款，走上了举债发展之路。从短期看，高校贷款在一定程度上缓解了扩招中的资金短缺问题，但贷款是需要还本付息的，如不能按时归还，高校必定会面临偿债危机。为避免由此给高校带来的重大损失，高校应充分认识到贷款风险的巨大危害，对贷款风险进行系统的研究，采取切实可行的合理措施控制贷款风险的发生。
　　
　　一、高校贷款的现状
　　
　　银行贷款资金的本质是“负债”，而目前我国高校贷款数量之多、范围之广，令人堪忧。据统计，2002年底中央直属的76所高校贷款总额达到88亿元，截至2005年底贷款总额已高达336亿元，高校平均贷款额高达4.4亿元，平均年度增幅达到76％。同样是在2005年，76所高校的总收入是656.66亿元，校均收入8.64亿元，而贷款规模已经相当于高校收入的51.1％。2005年我国公办高校向银行贷款总额达到1500亿元～2000亿元，而且几乎涉及每所高校。高校债务实际上远远不止这个数目，除去银行贷款，许多债务是通过工程建设方垫资和一些单位的投资形成的，保守估计高校债务达4 000亿元。一般高校的贷款都在4亿元～8亿元，一些大院校更高达10亿以上。国家审计署已于2006年3月29日公告了教育部等中央直属18所高校2003年度财务收支的审计结果，截至2003年末，这18所高校债务总额72.75亿元，比2002年增长45％，其中基本建设形成的债务占82％。
　　在1999年高校全面扩招后，众多高校纷纷利用银行贷款，加大校园改造和建设力度，其中最为著名的是位于河北廊坊的东方大学城，其占地7.3km2，投资达50亿元；南京的仙林大学城的规划面积达70km2，投资达50亿元；同属南京的江宁大学城占地30km2，投资达40多亿元；位于广州小谷围岛及其南岸地区的广州大学城占地超过43k2，投资竟高达120亿元等等……这些触目惊心的数字充分展现了目前我国各高校贷款金额之大、范围之广，这不能不令人担忧。
　　
　　二、高校贷款的风险及其后果
　　
　　1　高校财政风险。部分高校贷款决策过程存在非理性化倾向。表现在确定贷款规模时，高校通常只以“能否满足项目建设需要”作为第一标准，盲目贷款或超规模贷款，对资金成本和自身的还贷能力考虑甚少。然而，我国高等教育是非赢利性的，高校负债资金也主要用于非赢利性项目。虽然近期内不会出现资不抵债的现象，但其主要从事非营利性的业务活动，资金一旦消耗则无法收回，若资金运作不当，则有可能出现流动资金短缺、无力发放工资、无法维持日常开支、乱收费和财务违规等现象。过度负债所带来的还贷压力势必造成高校正常财务开支的削减，这种非正常的支付削减又将影响高校教学、科研等活动的正常进行，并形成恶性循环，最终陷入财务危机。
　　
　　2　银行金融风险。银行贷款是学校筹集资金的一个重要渠道，与财政拨款和事业收入有所不同，在资金性质方面有着本质的区别：财政拨款和事业收入对学校来说是自有资金，无需偿还，没有资金成本和偿债风险；而银行贷款属于借入资金，对高校而言是真正意义上的负债，这就迫使学校在运用贷款方式筹资时必须考虑贷款的资金成本和偿债风险。目前高校贷款主要是靠银行提供信用额度，实施信用贷款。高校在民事活动中作为独立的法人实体，如果到期不能偿还债务，不但会承担失去信誉的风险，还会造成后续贷款困难，甚至资金链断裂，给学校的发展造成困难。
　　
　　3　政府财政风险。高校在民事活动中享有民事权利和承担民事责任，因此国家对高校贷款没有实施过多的干预政策，但事实上大规模的贷款风险最终由政府来承担。当高校正常教学活动因贷款无法偿还而受到影响，或者银行给政府施加诉讼或破产压力时，政府不得已要为高校的贷款“买单”。久而久之，如果这种问题不能得到有效的控制，政府承担的风险越来越大，必定会造成财政上的重大损失。
　　总之，高校贷款越来越多，容易引起财务风险。高校资产负债率偏高，收入增长空间有限，偿债能力极其弱小，一旦资金链断裂，将引发金融风险。
　　
　　二、贷款风险产生的原因
　　
　　(一)贷款资金使用管理不善
　　贷款资金使用不讲成本，建设上相互攀比，讲排场比阔气，浪费现象经常发生。有的学校教学楼、实验楼设计实际使用面积低，搞上档次装修。工程施工过程中随意变更，人为加大工程量。极少数高校工程建设和物资设备采购不招标，暗箱操作，决定权掌握在极少数人手里，损失浪费、违规违纪现象时有发生。乱用贷款现象比较普遍。由于扩招，学校要花钱的地方非常多，有的学校用贷款建教职工宿舍，用于引进高层次人才，有的学校用贷款调节日常资金周转；甚至有的学校用贷款对外投资、发放教职工校内津贴。高校贷款大多数是按项目申请的，专款专用原则普遍没有得到遵守。贷款被乱用滥用，巨额资金发挥的作用被大大削弱。
　　
　　(二)资金来源不足
　　1　政府对高等教育投入不足。近年来，无论是国家还是地方财政对高校教育经费的投入虽然年年增加，但增幅不大。根据2005年《中国统计年鉴》等有关资料显示，我国对教育事业投入的财政拨款占总体教育经费的比重，从1999年68.3％降为2003年62.2％，平均年下降1.5个百分点。高等教育发展速度之快是有目共睹的，1999～2003年短短5年时间，普通高校在校大学生数增长153％。因此，政府财政对高等教育的投入在短期内不可能有较大幅度的增长，靠政府增加投入缓解贷款压力是不现实的。
　　2　教育事业收入增长不大。扩招给高校带来了学生学费、住宿费收入的增加，但增加的收入并不能完全用于建设和发展，有相当一部分要用于满足学校由于学生数量的增加而同步增长的对教学教辅设施设备、师资队伍建设方面经费增长的需求和，用于高校由于内部管理体制改革而增加的成本，例如校内岗位津贴的实行、人才战略的实施、学科发展建设的需要等等。因此，高校事业费收入的增量部分用于还贷的比例是有限的。
　　3　担保难以落实。高校作为事业性单位，其资产是不能为贷款提供担保和抵押，这是贷款无法顺

利落实的最大障碍，特别是借贷双方发生法律纠纷时，明显是对银行方面不利，如果银行方面不是积极主动并通过一些办法加以通融，贷款是根本无法落实的，这也在一定程度上制约了学校贷款建设中筹资活动的开展。
　　
　　(三)预算管理约束不力
　　高校的性质决定了预算管理是高校财务管理的本质。但事实上很多学校高校并没有高度重视预算管理在学校发展中的作用。
　　1　高校财务缺乏长期规划。就客观方面而言，由于我国高教事业正处在高速发展和变革时期，高校的长期事业规划较难编制；从主观方面来看，很多高校短期行为严重，不重视高校长期事业规划的编制，没有认识到高校银行贷款主要是为学校基础设施和学科建设进行的中长期投资，是高校将来预期收入的提前透支，因此，必须要有高校的长期财务规划与之适应，否则会造成巨大的财务风险。当然，这和我国对事业单位的财务管理有关。事业单位，尤其是学校，我国几十年来一贯采用收付实现制，不讲究经济效益，国家拨多少钱花多少钱。
　　2　高校的预算编制存在问题。一些高校尚未建立健全预算编制管理制度。即使有制度也有章不循，随意改动，预算如同虚设。资金控制的随意性较大，资金流向与控制脱节，事前监督不严，事中控制不力，事后监督因受多种因素影响效果不佳，无法反映预算全貌，也不利于考核预算资金执行情况。有银行贷款的高校，正确的预算编制原则是将需要支付的银行贷款本金和利息一并编入财务预算。而现在很多高校的正常收支预算都留有赤字，根本无法考虑银行贷款的还本付息，导致高校不可避免地出现财务风险。
　　
　　(四)与国家宏观调控脱节，缺乏法律规范指导
　　银行因高校的稳定性和成长性愿意主动放贷，认为学校是国家的学校，对高校贷款项目很少进行严格审查，不设立担保或财产抵押，极大方便了学校申请和使用银行贷款，造成学校贷款的随意性。因此，近几年高校普遍利用贷款来补充现阶段高等教育发展过程中的资金缺口，这成为高校抢抓机遇、迅速扩张、形成规模效益的主要方式。贷款在整个高校投资体制中所占的比例越来越大。究其原因主要是贷款额度缺乏有效的法律制度的规范和约束，财务管理方法落后，与国家宏观调控脱节，使支出与收入严重失衡，加大了贷款控制的难度和风险。
　　
　　三、防范高校贷款风险的措施
　　
　　(一)从思想上构筑贷款风险的防线
　　1　树立科学的发展观和政绩观。教育部、财政部2004年7月15日下发的《关于进一步完善经济责任制，加强银行贷款管理，切实防范财务风险的意见》明确规定：“在今后高校领导干部经济责任审计中，高校对银行资金的管理情况将作为重要的考核指标”。高校在快速发展的机遇面前，要按照“十六大”精神的要求，坚持科学的发展观和政绩观。既要积极利用银行贷款，实现学校的快速发展，又要正确处理好眼前与长远发展的关系，正确处理好事业发展需要与实际经济承受能力的关系，坚持量力而行，确保稳健发展，摒弃盲目跟从的意识。
　　2　树立资金的成本观念和风险意识。长期以来，高等学校属于事业单位，经费主要是政府财政拨款，预算要求量入为出，收支平衡。在这种情况下，财政拨款无偿使用，根本不用去考虑风险问题，缺乏资金成本观念和财务风险意识。贷款资金不是财政资金而是学校的负债，它的数量随时间滚动而增长。所以高校的管理人员必须更新观念，在充分考虑资金的时间价值和风险价值与收益的关系基础上，制定最优的财务决策。
　　
　　(二)从管理上提高贷款资金的使用效益
　　1　优化资金结构。高校贷款发展要综合考虑和分析各种筹资渠道和筹资方式的资金成本，研究各种资金来源的构成，以求取得筹资方式的最优组合，达到综合成本最低。高校应根据借款的数额、借款期限、贷款利率的大小来选择不同的筹资方式，如可采取向银行借款、发行高校债券、外国政府贷款及引进外资等方式，努力降低资金成本。同时，对贷款的时机和资金需要量进行分析，正确分析贷款资金的期限结构、财务状况和偿还能力，将长期、中期、短期贷款有效地结合起来。
　　2　加强贷款的项目管理，提高贷款资金使用效益。高校的贷款具有较强的时效性，借债就必须偿还，否则就要付出很大的成本。在贷款投资有关项目时，应事先深入进行市场调查和可行性论证，保证项目的合法性、规范性，确保专款专用，加强对贷款资金投向的监控，不得将贷款资金用于对外投资(含对校办企业的投资)、科技开发、捐赠、支付罚款以及平衡预算抵补日常经费开支的不足等，严禁用贷款资金提高或变相提高人员待遇。高校加强贷款资金的管理，应形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪运行、考核效益”的贷款资金使用机制。
　　
　　(三)从制度上保证贷款资金的安全性
　　1　建立项目管理责任制。高校要按照“统一领导，分级管理”的原则，按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任制，责任到人，各负其责。高校的校长是贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负责，对确保按期偿还贷款本息负责。各项目负责人必须严格按照项目建设计划使用资金，不得超标准、超计划使用资金，坚持节约的原则，确保项目建设质量。各级财务人员应对资金的使用和管理负责，要制订严格的贷款资金管理制度与办法，确保贷款资金专款专用。
　　2　完善贷款内部控制制度。建立并完善贷款资金的内部核算和控制体系，首先要分项目进行核算、管理，并设立专门的账目，分项核算利息支出和还款情况。其次要监督基建对贷款资金的使用情况，学校财务部门按期与基建财务对账，确保贷款资金的使用与贷款项目及相关的预算一致。再次要从制度层面完善现有的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》。明确贷款建设期间涉及利息资本化的账务处理方式，确保固定资产入账准确。最后，财务部门每年应向学校领导、相关机构和教代会通报贷款资金的使用情况，使贷款的使用更加公开、公正、透明。
　　3　将贷款资金纳入预算管理体系。现行《高等学校财务制度》有关预算管理的规定已不能满足发生贷款业务情况下的财务管理要求。根据高校贷款的实际情况，必须将贷款资金纳入预算管理，允许各高校编制赤字预算，建立新的财务预算体系。在具体编制上，应坚持量入为出的原则，把贷款看作学校的一项现金流入，把贷款偿还看作一项现金流出，根据“年度预算收入数+预计贷款数=年度预计支出数+预计还贷数”，通过这个平衡关系把贷款资金纳入到学校预算管理的范围。
　　
　　(四)多渠道筹集资金，提高还贷能力
　　高校自身应广开财源，加快后勤社会化进程，充分利用高校的资源优势，进一步加强产、学、研合作，搞好产、学、研基地建设，积极将科研成果商业化，促进科学技术转化为社会生产力；充分利用媒体工具开展对外宣传和公关活动，认真做好学校品牌的营造工作，提高学校的知名度，为提供社会服务创造条件；学校还应将负债建设的教学和科研基础设施尽快转化为为生产力，增强科研成果向收入方面的转化。目前，除了国家和财政收入是高校办学经费的主要来源外，要尽最大努力开发科研事业收入、校办产业投入获得的收入，以及社会各方捐资助学收益等多方面筹集的事业资金等高校收入。总之，高等学校应在保证教学质量提高的总目标下努力从多方筹措资金，增强还贷能力。
　　
　　(五)建立贷款风险预警系统
　　根据自身财务情况，各高校应对本校的信贷资金使用情况有一个比较适合的预警系数，包括累计负债额、自有资金比率、资产负债率、债务账龄分析等等，由于高校的还贷渠道特点，学生收费是主要收入来源，学费高低决定还贷能力高低，学费的多少取决于学生的人数和收费的标准，因此在贷款额度与学生人数之间建立一个对应关系能较客观地显示出贷款风险程度，即将生均贷款额作为识别贷款风险指标比较科学。
　　总之，贷款办学是高校适应市场经济发展的必然产物，在正面效应值得肯定的同时，负面效应更不容忽视，高校应树立科学的发展观和政绩观，强化资金的成本和风险意识，对贷款资金进行科学的管理，以有效地规避和化解贷款办学风险，促进高校各项事业的健康可持续发展。

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