中国农产品贸易问题研究

来源:用户上传      作者: 张　伟

　　[摘要]2005年底，中国进入后WTO过渡期，这意味着中国的农产品市场开放达到承诺的最高水平。中国农业首先面对的是农产品关税降至承诺的终点，加入WTO对中国农业的深远影响开始显现出来。分析后WTO时期中国农产品贸易问题，对推进农产品贸易的发展研究有着重要意义。
　　[关键词]农业保护；后WTO时期；过渡期；市场开放
　　[中图分类号]F304．3
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1003―3890(2007)05―0019―04
　　
　　2005年起，中国农业在加入WTO谈判中争取的过渡期基本结束，市场开放达到承诺最高水平，同时揭开了中国后WTO时代的序幕。后WTO对于中国农业意味着农业对外开放的新阶段的到来，部分对国内农业有利的因素将逐步消失，而加入WTO的某些深层次的不利因素将渐渐浮现出来，农业面对的国际竞争压力将全面提升。在这种情况下，我们有必要根据实际的经济发展情况，重新审视并评估中国农业在开放环境下的表现，这对于考察农业及与农产品贸易的问题，是非常有意义的。
　　
　　一、后WTO过渡期中国农产品贸易的情况
　　
　　2001年，中国顶着“狼来了”的呼声加入WTO。中国的农业由于长期分散经营，缺乏现代化，科技含量偏低、市场意识淡薄等缺陷，不被人们所看好。现在，当我们掀开过渡期的保护网后，却发现中国农业非但没有被冲垮，反而在严峻的市场竞争面前，稳住国内市场，积极主动出击，取得了良好的发展成效。
　　
　　(一)农产品关税减让方面
　　加入WTO以后，中国承诺农产品的平均进口关税税率到2008年要降到15.1％。而实际上中国农产品的关税总水平2005年已下降到9.9％，提前达到10％以下水平的目标，成为世界上农产品关税水准最低的国家之一。
　　
　　(二)敏感商品的关税配置制度管理方面
　　中国农业对外全面开放市场的各种壁垒也已经基本消除。自2004年起，粮食等重点农产品的进口关税配额数量达到最高点，2005年仍维持同样的高水准，小麦配额达963.6万吨、玉米720万吨、食糖194.5万吨、棉花89.4万吨。2006年1月1日起取消豆油、棕榈油、菜子油进口的关税配额管理，实行9％的单一关税管理。
　　
　　(三)国营贸易制度的改革方面
　　农产品国营贸易比例逐渐缩小，2005年取消羊毛和毛条的进口指定经营制度。各种化肥进口关税配额数量达到最高点，除尿素继续保持90％的国营贸易比例外，其它化肥的国营贸易比例将逐步缩小。2005年起对外资开放农药、农膜的零售和批发业务，2007年起开放化肥零售和批发业务。
　　
　　(四)停止农产品出口补贴、限制对农业的国内支持等方面
　　2006年12月7日，经过6天的谈判，在香港参与世贸组织第六次部长级会议的成员终于达成共识，通过了《香港宣言》。在最关键的农产品问题上，一直摆出强硬姿态的欧盟，最终与其他成员达成一致，同意在2013年底前，世贸组织成员国都将取消所有农产品出口补贴。而中国自加入WTO之日起，就同意取消农产品出口补贴，并承诺将国内支持中的“黄箱补贴”上限是8.5％，低于其他发展中国家。
　　
　　二、后WTO过渡期中国农产品贸易存在的问题
　　
　　过渡期结束后，中国农业将进入对外开放的新阶段，将进一步融入经济全球化进程。过渡期的一些有利因素将逐步消失，一些深层次的不利因素正在显现，农业面对的国际竞争压力将全面提升。尤其是中国小规模分散经营的传统农业与国外大规模现代化农业处在难以竞争的局面，在较长的时期内不会出现逆转；发达国家对农业高补贴、高保护所形成的不公平国际农产品贸易环境，在短期内也不会得到根本的改变。加入WTO对中国农业的影响和挑战是长期的，在后过渡期将逐步显现出来。
　　
　　(一)农产品进口压力日益增大，农产品贸易逆差可能保持下去
　　近几年农产品进口，主要是原料性、资源性农产品进口较多、增长较快，其中有市场开放较早的大豆，也有纳入进口关税配额保护的棉花、植物油、羊毛等。2005年，中国主要资源性农产品进口达180多亿美元，占当年农产品进口总额的63％。其中，大豆进口77.8亿美元(占农产品进口总额的27.1％)，棉花进口32.2亿美元(占11.2％)，棕榈油进口17.8亿美元(占6.2％)，羊毛进口13.6亿美元(占4.7％)。如大豆，早在1996年，国家根据国内植物油和豆粕供需缺口较大的情况放开了市场，大豆进口由1997年的626万吨，增加到2005年的2659万吨，增长325％，是中国目前进口最多的农产品，进口超过国内生产的62.6％。棉花进口从2001年的5.6万吨，增加到2005年的257万吨，相当于国内产量的45％，实际进口量超过人世承诺的关税配额量的2.9倍。这是从中国耕地和水资源短缺现状出发，为保证国家粮食安全做出的战略选择。
　　
　　(二)国际农产品贸易形势日趋复杂
　　中国农产品出口所面对的国际环境日趋复杂，除传统贸易壁垒的限制之外，发达国家设置的技术壁垒越来越高，反倾销、“特保”调查今后几年有可能频繁发生，“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等新型贸易壁垒也呈上升之势。例如，中国优势农产品出口受日本肯定列表制度、欧盟食品安全法等国际新型贸易壁垒的制约。加之由发达国家主导的多边贸易谈判进展不顺利，中国频频遭遇国外反倾销和其他贸易争端，国际贸易环境改善前景不容乐观。加入WTO以来，先后爆发了中欧动物源产品、中韩大蒜、中日大葱、中美蜂产品和水果等贸易争端。另外，发达国家继续对农业实行高关税、高补贴的高保护政策，国际农产品贸易被严重扭曲，给没有补贴能力，又高度开放的中国带来了严峻的挑战。
　　
　　(三)政府部门缺乏创新机制和体制
　　随着“后过渡期”的到来，中国政府部门在过渡期内保留的一些贸易管理手段将被取消或受到限制，原有的行政管理体制面临着新的挑战。“后过渡期”内，中国面临着进一步完善社会主义市场经济体制、全面提高对外开放水平、解决社会经济生活中深层次矛盾和问题等战略任务。要完成这些战略任务，必须着力推进行政管理体制改革。
　　
　　(四)国际市场风险防范和管理的难度加大
　　随着各个领域全面对外开放，中国将面临越来越多的国际市场风险挑战，防范和化解的难度日益增大。国际农产品市场风险尤为复杂。如2004年4月底，国际大豆市场价格急剧波动，市场风险通过跨国公司的营销链条迅速传递到国内市场，导致国内大豆压榨企业全面亏损，初步估计损失达50亿元。而且，随着中国融入世界贸易体系程度的加深，国际市场风险通过进口链条向国内市场转移的风险也将越来越大，而目前，中国还缺乏相应的风险管理机制和手段。

　　(五)WTO香港部长会议在农业谈判上取得进展有限
　　发达国家承诺在2006年取消棉花补贴，2013年底前取消农产品出口补贴。但更为复杂的农产品市场准入、农业国内支持等难点问题仍然没有取得突破。下一步农业谈判的核心难点是削减农产品关税。削减农产品关税是多哈谈判的难中之难，许多成员担心，若在农产品关税削减上不能达成共识，农业谈判就不可能取得实质性突破，也将直接影响到多哈回合的成败。
　　
　　三、几点建议
　　
　　(一)加强国内政策支持，全面提升农业国际竞争力
　　1．根据WTO《农业协定》这一规范世界各国农业国内支持与补贴政策措施的准则，中国可以采取“黄箱”和“绿箱”相结合的措施来保护本国农业。概括而言,WTO《农业协定》将农业国内支持和补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施(绿箱)，中国目前使用的“绿箱”政策有6项：一般农业服务、粮食安全储备、粮食援助补贴、自然灾害救济、农业环境保护计划和地区援助补贴。另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施(黄箱)。此外还有“蓝箱”措施，该措施本属于不需削减的“黄箱”政策，但由于该项补贴政策的应用将有利于农业再生产能力的提升和持续发展，随着中国财力的增强，研究和应用该项补贴政策大有裨益。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。
　　中国应该抓紧改革国内农业补贴政策，加强对农业的支持措施。(1)加大对农业科研、推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整等“绿箱政策”的支持力度。加强农产品质量标准体系、病虫害防疫防治体系、质量检测检验体系、市场信息体系等建设，提高中国农业整体素质和国际竞争力。1986-1988年间，中国用于“绿箱”政策的投入，即用于粮食储备、基础设施建设、扶贫、灾害救济、生产资源补贴等平均投入水平为276亿元人民币，按当时汇率折为76亿美元，仅相当于日本的1／2，还不及美国的1／3。因此，中国利用“绿箱”政策的空间还是很大的。(2)加快建立“黄箱”补贴机制。从中国实际出发，借鉴国外经验，研究在WTO规则允许框架内建立能够支持农民收入和保障粮食安全的价格补贴制度。今后的重点是加大农产品价格支持和农业生产资料补贴力度，在深化农产品流通体制改革的基础上，调整农产品价格支持补贴结构，提高补贴效率，尤其是应借鉴国际经验，逐步减少对流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者，从而不断改善和提高农业的生产能力。(3)试用“蓝箱”补贴机制。随着目前财力状况的不断改善，在农业生产正面临进口产品冲击的背景下，再闲置“蓝箱”补贴政策，就会自缚手足。随着中国财力的增强，研究和应用该项补贴政策大有裨益。
　　2．加快农村税费改革步伐，着力减轻农民负担。就目前的情况看，这是对农民最大，最直接的补贴。建立良好的农业政策扶持环境不可能仅在农业本身的范围之内得到解决，必须首先营造起良好的政策扶持环境，即从根本上改变不利于农业的资源分配格局，变对农业的负保护为正保护，转人工业、农业并行发展阶段。20世纪90年代初期，中国就已进人工业化中期阶段，中国要由对农业的负保护向正保护转变除加大对农业的投入外，还要采取某些切实措施：(1)必须控制农用生产资料价格攀升，办法是规定其销售价上限，或者对低收入农民购买生产资料给予直接补贴；(2)由于中国农业税制是20世纪50年代制定的，目前情况已有很大变化，建议当前在制定新的农业税制时调整课税对象，改变养殖业不纳税、而农业税集中于种植业的政策，适当降低税率，减轻农民税费负担，以此作为加入WTO后政府保护农业的举措之一；(3)在农业信贷方面，要改变农业信贷占国家信贷总额的比重下降，占农业银行、农村信用社的贷款比重较低的状况。同时，要扭转农业贷款占农村贷款的比重持续下降、即农村资金“非农化”倾向。
　　3．发挥农业比较优势。在WTO框架下，农业国际竞争惟一的“法宝”就是强大的农业比较优势。只有提高本国农业的比较优势，才能抵制外国低价农产品的冲击并有效扩大出口，因此要重视发挥比较优势。中国农村劳动力资源丰富，劳动力价格远远低于国际市场，但土地资源严重稀缺，中国农户的土地经营规模平均只有0.5kin2，相当于欧盟的1／40，美国的1／400。这就决定了中国在劳动密集型产品和部分技术密集型产品生产上有一定优势，如蔬菜、水果、鲜花、畜产品、水产品等，而在土地密集型产品生产上则处于劣势，如粮食、棉花、油料、糖料等。目前中国土地密集型农产品价格已经高于国际市场价格，因而，粮棉油等产品难以成为中国对外贸易的优势产品，具有劳动密集型特点的高价值产品，具有高附加值的加工农产品以及有传统优势或地域特色的经济作物，将是中国出口创汇的主要产品。根据比较优势的原则，在保证粮食安全水平的同时，重点发展中国具有比较优势的农业品种。原则上按比较优势组织农产品生产，适当让出部分农产品的国内市场，逐步减少不具备竞争优势的农产品种植规模，大力发展具有比较优势的农产品，如增加畜牧、水产以及园艺等劳动密集型农产品生产，逐步实现由土地密集型产品向劳动密集型和资金密集型产品的转变。
　　
　　(二)防范和消除农产品进口激增对国内市场的可能冲击
　　应抓紧建立农产品进口监测与产业损害预警系统和快速反应机制；尽快研究制定植物油进口关税配额取消后的应急管理措施。当代，世界农产品市场不景气，关税、进口配额等传统贸易保护措施受到国际多边贸易规则的严格约束。在此背景下，中国政府应在国际规则许可的框架下，积极地创新农产品贸易非关税措施(技术性贸易壁垒、知识产权壁垒、食品反恐壁垒、反倾销措施、社会责任壁垒、动物福利壁垒、舆论壁垒等)，充分运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施。
　　
　　(三)完善中国农产品贸易立法
　　目前，中国涉及到农产品经贸方面主要法律有：《对外贸易法》、《海关法》、《土地管理法》、《卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《渔业法》、《粮食收购条例》、《农副产品购销合同条例》、《植物新品种保护条例》、《国务院粮食管理条例》等。虽然中国的法律法规特别是《外贸法》体现了中国立法与国际贸易规范的接轨，但就具体的情形来看，仍不系统、不完善，表现在：市场准入、国内支持、出口竞争、卫生和动植物检疫等方面都存在一定的差距。
　　按《农业协议》规定，进行市场准入政策调整，根据中国的承诺并利用协议允许的保护措施及对发展中国家的优惠待遇，设计一套合理的关税及配额结构，充分利用贸易政策的保护作用。(1)充分利用关税配额数量的弹性。(2)由于不同农产品的市场准入程度可以存在差异，中国应放开一些有竞争力的农产品市场，换取竞争力的重要的农产品的市场保护。(3)根据WTO协议的一般保障条款来对本国市场提供保护，符合规则条件时，启动反补贴、反倾销措施。
　　
　　(四)积极参与WTO多哈谈判，进一步开展区域和双边贸易谈判，全面提升中国作为世界农业大国的谈判能力，促进建立公平合理的国际经济环境
　　在今后相当长的时期内，中国的粮食安全、农民就业、增收和农村发展始终将面临较大压力，只有积极推动多哈农业谈判进程，促成建立一个更公平、更符合中国利益的国际农业贸易新秩序，才能满足中国农业和农村长期稳定发展的基本要求。
　　1．即使中国在多哈谈判中不作任何承诺，中国农业对外开放水平也仍然是世界最高国家之一。如果多哈回合不能推动全球农产品关税的大幅度削减，全面改善世界农产品市场准人条件，显然对包括中国在内的广大发展中国家是不公平的。
　　2．消极防守，放弃中国参与农业谈判的主动权，不利于推动多哈回合有效解决全球农产品市场准入问题，也不利于WTO今后解决更加复杂、与中国扩大优势农产品出口利益更密切的动植物卫生措施、技术性贸易壁垒等难题。
　　3．中国农业防守的底线在于保护关系国计民生的重点农产品，而对重点农产品的保护，可通过争取例外安排来实现。因此，从总体上看，防守并不一定是我们的选择。相反，如果采取以攻为守，掌握谈判主动权，从根本上消除全球关税保护的不平衡性，更符合中国农业发挥比较优势、赢得国际竞争的根本利益。在多哈谈判中发挥积极、建设性作用，掌握国际贸易规则制定的主动权，更符合中国的整体利益。与其消极防守、被动接受低关税削减方案，还不如以攻为守，着力推进达成大幅度削减全球农产品关税的协议。因此，建议中国在谈判中采取“积极进攻，稳妥防守”战略，积极推动农业谈判进程，切实解决农产品关税削减问题。
　　
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