国有投融资在广西基础设施建设中的作用探析

来源:用户上传      作者: 黄科宏 沈凌 廖小新

　　[摘要]扶持国有投融资平台做大做强，对推进广西区域范围的基础设施建设十分重要。本文在分析了广西区域发展中存在的问题后，结合实际借鉴国内外先进的基础设施建设投融资的经验，提出了强化和发展国有投融资平台以促进广西基础设施建设的对策。
　　[关键词]国有投融资　基础设施建设　城市公共设施
　　
　　基础设施建设是推进区域经济社会发展的先导性条件，城市基础设施是国民经济和社会发展的组成部分，地位重要，作用显著。城市政府作为城市基础设施建设的投资主体，应体现政府的主导地位和引导作用。《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》明确提出：充分发挥北部湾经济区引领带动作用，积极打造西江经济带产业集聚优势，增强资源富集的桂西地区自我发展能力。在当前应对全球后金融危机的特殊时期，积极改革政府投融资体制，扶持国有投融资平台尽快做大做强，对加快推进广西区域范围的基础设施和城市公共设施建设，对落实北部湾经济区、桂西资源富集地区、西江经济带“两区一带”战略将十分重要。
　　
　　一、广西区域经济发展存在的问题与挑战
　　
　　至“十一五”时期，广西区域经济社会面貌发生了巨大变化，但后发展欠发达的基本区情没有改变，人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾没有改变。目前我区发展中存在的问题与面临的挑战主要有：经济总量小、人均水平低、基础设施和城市公共设施发展水平滞后，区域生产力结构不够合理、比较优势未能充分发挥、区域竞争力偏低。具体表现为：一是经济总体实力弱。2009年广西人均地区生产总值为全国水平的63.2％，人均财政收入为全国水平的38.7％。根据2000-2007年的数据统计显示，广西主要工业行业增加值贡献率中，装备与加工业增加值为12.78％，高新技术产业为1.31％，远低于全国平均水平的23.02％和8.27％。二是城乡居民收入较低。2009年城镇居民人均可支配收入为全国水平的90％，农民人均纯收入为全国水平的77.2％，三是基础设施条件有待进一步改善。高速公路密度排全国第23位，铁路电气化率排全国第24位。全区垃圾无害化处理能力为7941吨／日，垃圾无害化处理率为51.81％，居全国中等水平；污水集中处理能力达148.2立方米／日，城市污水集中处理率29.17％，居全国中下水平。
　　可见，在广西经济发展总体水平滞后的前提下，产业发展将面临着更大的挑战，节能减排的压力加大；同时，国际金融危机带来的负面影响仍将持续，出口下降、资本输入减少削弱了经济增长的动力；相比东部地区，广西人才缺乏、行政效能偏低等问题也将带来错失发展机会的可能。
　　
　　二、国内外可供借鉴的发展经验
　　
　　凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中主张政府应采取干预和调节经济的措施，进行积极的需求管理，其中一项重要措施就是扩大公共投资、主办公共工程。他的理论在二战后得到了欧美各国的应用。20世纪70年代发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10％左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20％，这些大多属于基础设施和公用事业。
　　汉森在《经济政策与充分就业》中提出了混合经济思想，将凯恩斯的思想又向前推进了一大步。汉森明确提出政府应当通过设立国有企业的方式，增加公共基础设施、发展社会事业。
　　基础设施是促进经济活动发展的“车轮”。据美国和日本的投入产出显示，电信、电力和供水几乎被用于每个经济部门的生产过程，交通运输对于每一种商品都是一种投入。世界银行的研究表明：人均GDP每增加一个百分点，则基础设施总量增加一个百分点，居民获得安全饮用水增长0.3％，铺砌的公路增长0.8％，电力增加1.5％，电信±曾加1.7％。
　　重庆市在实行政府财政投融资体制改革前的2002年，财政收入157亿元，政府债务余额450亿元；同年，重庆市政府成立了8个投融资平台，号称“八大投”，筹集和投入近2000亿元进行了城市基础设施和公共设施建设，城市规模和各项设施迅速扩展和配置到位。6年来，他们通过银行与证券市场融资2500亿元，投资了1800亿元，年均投资300多亿元。其中，重大基础设施的75％是“八大投”承担的。至2008年，重庆市财政收入达到870亿元，债务余额仍维持为450亿元。综合考虑这一期间物价上涨和利息因素的影响，市政府的债务余额其实为负增长。由此可见，如果没有“八大投”，就不会有重庆短时间基础设施、公共设施建设巨大的变化。
　　
　　三、国有投融资平台在广西基础设施建设中的作用与成效
　　
　　1、整合政府资源以充分发挥投融资平台作用
　　为了改变基础设施建设滞后的状况，广西自治区政府迅速行动，在2007年考察学习重庆市政府的成功做法后，自治区党委、政府迅速决策，在2008年的政府工作报告就做出部署：“加快整合各类政府资源，培育投资主体，充分发挥现有投融资平台作用，加快有色金属、金融、交通、铁路等投资集团的组建和运作。”随着北部湾经济区上升为国家战略，钢铁、石油、核电等重大项目的顺利推进，广西已成为沿海发展的新一极、东部产业转移的理想承接地，进入了大发展的关键时期。但随之而来的是基础设施建设任务剧增，财政投资项目日益增多。据初步测算，未来两三年内，广西将要投入上千亿资金进行重大项目配套基础设施建设，因此需要搭建投融资平台，通过市场化运作，发挥乘数倍增效应，全面破解资金紧张矛盾。目前广西本级政府已经成立了多个基础设施、公共设施建设等方面的投融资平台，承担了铁路、高速公路与高等级公路、港口码头、城市基础设施、重大公益性项目等项目建设。
　　2、实现基础设施建设与做强国有投融资平台双赢目标
　　实现区域基础设施统筹规划与建设。广西自治区投融资平台自成立以来积极参与基础设施项目建设，依托自治区政府的统筹规划和支持，已经在以高速公路、铁路、港口等建设区域基础设施一体化的建设、运营上开创出了一个全新的局面。广西交通投资集团有限公司于2008年7月成立以来，开工建设14条高速公路，总里程1485公里，总投资856亿元，该公司目前管辖运营的高速公路947公里，总资金超过500亿元，预计到2012年，集团公司将成为广西首家资产超1000亿元的大型国有企业。2008年7月成立的广西铁路投资(集团)有限公司积极推进了铁路网建设，会同铁道部先后开工建设南广铁路等16个项目，广西境内里程约2200公里，总投资约2000亿元，总资产超过250亿元。该公司开工项目之多，里程之长，投资之大，在广西铁路建设历史上前所未有，为广西提前迎来高铁时代起到了重要的作用。广西城建投资集团有限公司自2009年12月成立以来，自治区政府即赋予授权范围内国有资产经营、资本运作及相关业务，加快城建环保基础设施建设，完成自治区本级重大公共工程建设任务，不到一年就全面开展了多个自治区重大公益性项目建设，完成对全区数十个城镇污水、生活垃圾

设施建设项目的投资，初具大型国有企业的架构。
　　
　　四、强化国有投融资平台以推进城市基础设施的对策
　　
　　1、加快政府投融资体制改革
　　基础设施建设是达成城镇化和工业化发展的首要条件。基础设施建设必须作为投资环境先于城镇化、工业化发展的周期，而不能等到城市化、工业化高度发达以后才去建设。也就是说在城镇化、工业化的初期就要依据地区发展规划，通过自有财政、市场筹集、引进外来资本提前进行基础设施、公共设施投资。
　　目前，广西各级政府还普遍处于吃饭财政，各种基础设施、社会公共服务设施条件依然落后于周边发达地区，项目建设与运营的回报率依然偏低，没有形成基本的赢利水平，面临着很难吸引民间资本投入的困境。一方面广西各级政府没有财力投入，另一方面社会发展又需要基础设施率先建设，营造良好投资环境，以推进城镇化、工业化的加速发展。从这个意义上讲，把政府直接投资的模式转换为由政府性投融资平台的运作模式，依托良好的政府信用或信用支持，将存量资产转化为现实的融资能力，先期建设基础设施，培育项目盈利能力，逐步带动社会资本的进入，再实现资产的增量货币化，实现资本的增值，这已经是重庆市政府成功破解基础设施建设投融资难题的成功出路，也是欧美发达国家在二战后很快恢复社会经济的有效办法。
　　2、加快推进城市基础设施投融资市场化
　　推进城市基础设施投融资市场化的方式就是要尽快实现政府职能的角色定位转换，通过培育市场法人主体，将原来依靠行政方式组织建设和经营的城市基础设施项目，交由企业按资本化方式组织开展。在投融资、建设、运营各个环节中按照市场化规则引入竞争机制，实现投资运营主体的市场化、资本化，达到壮大政府投融资能力、减少财政负担、逐步吸引社会力量发展城市基础设施的目的。同时，对已经组建的国有投融资平台公司要严格按照国发19号文件和《公司法》等有关规定，充实公司的资本金，完善法人治理结构，实现商业运作。
　　3、为国有投融资平台发展创造有利环境
　　(1)严格政企分离。企业的发展必须尊重市场经济的规律才能生存，要按照现代企业制度的要求，遵循公司法，逐步建立和完善国有投融资平台的法人治理结构及相应的国有资产监督机制。国有投融资平台的成长壮大，需要在政府监管部门的指导下，被真正赋予独立的法人地位。应避免政府或相关部门在建设项目的决策执行过程中背离经济规律，从行政角度干预企业的商业运作，维护国有投融资平台在确定企业经营目标时得以在财务指标和公众利益间取得合理平衡的正当权益，以获得企业较高的经营效率。
　　(2)改善政务环境。欠发达地区低效率的政务环境是国有投融资平台成长中必须面对的现实问题。广西自治区党委、政府一直致力于改善政务环境，从2007年开始成立了各级政府的政务中心，实行“一个窗口、限时办结”的行政审批、备案服务。但是改善政务环境、提高行政效率是一个长期的过程，基础设施建设涉及征地、拆迁和众多政府部门的审批、管理等环节，因其内容极其复杂，任何环节的干扰、阻挠、不作为等都会影响项目前期工作的推进、融资和实施周期。因此，改善政务环境既是建立服务型政府的需要，也是壮大国有投融资平台、加快基础设施建设的重要前提。
　　(3)加大政策倾斜。广西自治区党委在《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中要求：“创新城镇建设投资、管理和运营体制，加强城镇道路等公共服务设施建设，支持城市公共交通网络和城际快速轨道交通，提高市政公用设施服务水平。”这表明，广西已从决策层明确将改革和创新投融资体制作为推进城镇化和区域基础设施、公共服务设施发展的基本思路和重要推手。
　　承担特定的基础设施建设的国有投融资平台本身除了具备商业运营的属性外，同时还具有保障公共利益的属性，支持国有投融资平台的发展壮大应纳入地方党委、政府高度重视的重要工作。政府各部门应支持国有投融资平台在基础设施建设方面用足、用好各级的优惠政策；地方政府应积极出台必要的鼓励性政策，通过国有资产、土地使用权和房屋产权的授权经营管理，增强其资本运作能力；应鼓励国有投融资平台按照市场导向，积极参与国际、国内与自治区内区域结构调整，大力推进资产重组，引资嫁接，盘活国有资产存量，及时妥善地处置不良资产，提高自身的资产质量；积极促进其逐步发展成为信用良好、融资能力较强，具有主业特色的投融资主体，在区域经济发展中发挥重要的作用。
　　(4)加强自身业务创新能力。创新是企业发展的根本动力，是影响企业竞争的决定性因素。在目前我国经济面临着很多不确定性的宏观环境下，国有投融资平台的信贷环境严峻，切实增强创新发展能力已迫在眉睫。特别是处于发展初期的国有投融资平台，应尽快实现从融资方式的结构单一性向多元化的方式转变，从管理资产向经营资产方向转变，力求在融资模式创新和拓宽融资渠道上求得突破，既要积极争取符合金融政策的银行贷款，还要策划股权融资、债券融资、中期票据融资、信托租赁融资、BT和BOT等融资模式，以求破解资金需求的难题。同时，通过优化股权结构、加强运营监管，不断提高现有基础设施的运营水平和经济效益，扩大相关的综合效应，为广西基础设施建设的快速、可持续发展提供强劲的动力。
　　(注：本文系广西壮族自治区科学技术厅科技攻关与新产品试制项目资助，项目编号：桂科攻10124006-2。)
　　
　　[参考文献]
　　[1]世界银行著，毛晓威等译：1994年世界发展报告：为发展提供基础设施[M]，中国财政经济出版社，1994.
　　[2]马飚：关于制定广西壮族自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明[Z],2010.
　　[3]王秀云：城市基础设施投融资体制改革的国际经验及对我国的启示[J]，中国城市经济，2007(6).
　　[4]纪玉山、张跃文：西方国有企业发展与改革历程及其对我国的借鉴意义[J].琼北亚论坛，2004(1).
　　[5]黄奇帆：解析重庆基础设施公共建设投融资模式[N]，中国经济时报，2009-03-08.
　　
　　(责任编辑：张琼芳)

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