武汉市利用世行贷款国企改革项目的实践与启示

来源:用户上传      作者: 张晓霞　卢祖意　孙永平　王　琼　唐兴华

　　【摘要】武汉市世界银行国有企业改革项目于1999年开始实施，但是由于贷款前期准备成本大、贷款人员变动频繁、目标认识不一致和协调成本较高等原因而终止。尽管如此，分析和总结该项目的前期准备、运作情况及终止原因，对武汉市进一步积极利用国际贷款项目，推动武汉市经济发展，有着重要的借鉴意义。
　　【关键词】武汉市 世界银行 国有企业改革 国际金融组织贷款
　　
　　一、项目基本情况
　　
　　财政部与世界银行集团于1999年12月30日签订了《中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定（企业改革项目）》，主要内容包括：大中型企业改革与改组；经理及改革者开发；再培训与再就业；民营中小企业开发。该项目于2000年7月21日开始生效，项目选择了沈阳、武汉、芜湖和长沙四个城市作为试点。确定武汉市项目总投资241万美元，其中软贷款150万美元，赠款70万美元，地方配套资金21万美元。项目的预期目标是：“提高人员素质，优化企业管理，盘活资产存量，企业脱贫增效。”
　　
　　1、立项时代背景
　　90年代中后期以来，随着我国改革开放的进一步深入，经济发展保持良好势头，国家经济实力显著增强，以建立社会主义市场经济体制为目标的改革取得重大突破，新的宏观调控体系框架初步建立，市场在资源配置中的基础性作用显著增强，对外开放继续扩大，形成了全方位、多层次、宽领域的开放格局。但是，随着对外开放的不断深入，民营经济实力的不断增强，市场竞争愈来愈激烈。
　　在外部约束环境发生重大变化的情况下，传统体制积存于国有企业身上的深层次矛盾就暴露出来。一是部分企业机制没有得到根本转变，不适应市场经济的要求。由于政企不分，现行产权不明，企业缺乏来自所有者责任的监督，使国有企业变成“公有资源”，容易诱发“公共地的悲剧”。二是国有经济结构性矛盾暴露得更加充分。长期以来企业结构“大而全”、“小而全”，大都达不到最优经济规模，专业化协作不发达，限制了国有企业的竞争力。三是国有企业负担沉重。国有企业承担大量的社会职能，弱化了企业追求经济效益的动机。
　　由于上述深层次的矛盾，加上四十年来企业只生不死，沉淀了大批早已失去生命力的企业。所有这些企业的问题一直都没有得解决，随着改革的进一步深入和市场形势的变化，使这些问题更尖锐、突出了。
　　世界银行于1995年和1997年制定的国别援助计划主要集中于五个主题，其中之一是针对发展中国家20世纪90年代的经济改革状况所制定的保持宏观经济稳定和维持结构调整的援助目标，而国有企业改革、金融行业及公共财政政策改革为结构改革的主要内容。当时的中国又急于寻找国有企业改革的出路，这与世行当时的国别计划刚好一致，于是，财政部与世界银行集团1999年12月30日签订了《中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定（企业改革项目）》。
　　
　　2、武汉市受援项目企业状况
　　武汉市是中国六大老工业基地之一，国有企业比较多，且在武汉市经济中占有举足轻重的地位。但是，和当时中国的大背景一样，武汉市的国有企业同样面临着诸如社会负担严重，负债率高，经营困难和企业管理机制滞后等问题。
　　世界银行的国有企业改革项目就是想通过技术援助、咨询等方式提高贷款企业的发展能力，通过制度建设来提高项目实施的效率。经过武汉市的推荐，武汉市项目的受援重点企业最终确定为武汉轻纺化国有控股公司。该公司所属业务涉及棉纺织、印染、服装等10多个行业，是武汉市工业的重要组成部分。据1996年的统计，该公司的产值、增加值、利税均占武汉市乡以上独立核算工业的三分之一以上，为武汉市国民经济发展做出过重大贡献。
　　但是，随着市场经济的不断发展，商品市场告别短缺经济，竞争日益加剧，该企业面临的问题十分突出。一是资产负债率高，资产负债率达91％，其中资产负债率超过100％的企业14户，占企业总数的38％。二是企业亏损面大，1997年有27户企业亏损，亏损面达75％，亏损额3.43亿元。三是社会负担沉重，公司共有退休职工4.2万人，有2.75万下岗职工需要分流安置，另外该公司的纺织企业有50％处于半停产状态。四是企业经营机制转换滞后，干部素质、企业管理、结构调整不能适应市场经济发展的需要。正因如此，武汉轻纺化国有控股公司是武汉市改革脱困的重点企业，也是国家纺织行业压锭减员分流的重点企业。
　　
　　3、项目实施情况及结果
　　世界银行国有企业改革武汉市项目总投资241万美元，其中软贷款150万美元，赠款70万美元，地方配套资金21万美元。项目的预期目标是：“提高人员素质，优化企业管理，盘活资产存量，企业脱贫增效。”
　　自世界银行国有企业改革团1998年6月访问武汉以来，省市有关职能部门和相关企业共接待世界银行代表团8批20人次来武汉考察。在配合世行专家考察的同时，作了大量收集资料和摸底工作，并最终形成了《项目执行计划――武汉市》。为确保项目有效实施，成立了有相关领导挂帅的“世行项目领导小组”和各级“项目办”。派人赴京参加世行、国家经贸委和财政部等单位开展的项目商讨会、培训班、高级研讨班和“援助项目谈判团”。根据世行和国家有关部委的要求，并结合武汉市实际，制定了“世行对武汉国有企业改革改组技术援助项目”的《建议书》、《可行性研究报告》，并获得认可。在芜湖市专门主持召开了四个城市参加的“国企改革技援项目探讨会”，并请世界银行和相关专家出席。先后接待了有投标兴趣的15家国内外咨询公司。为了确保项目资金实行规范化管理，制定了《世界银行对武汉国有企业改革改组技援项目会计核算与财务管理办法》。
　　但是，由于多方原因造成项目本身的准备、协调和交易成本过高，加之世行国有企业改革指导思想与国有企业改革的指导思想存在分歧，以及受援企业参与项目积极性不高等问题，最终导致项目终止。
　　
　　二、项目终止的原因分析
　　
　　世界银行“国企改革项目”确定了武汉、沈阳、长沙和芜湖四个城市为项目城市，其他三个城市的项目都顺利完成，只有武汉市项目中途终止了。项目的终止是多方面原因综合作用的结果，具体而言包括以下几个方面：
　　
　　1、项目的准备成本较大
　　项目成本指项目在申请、考察、签约、执行过程中所发生的各种费用以及时间耗费。由于世界银行贷款项目程序复杂、手续繁琐，同时耗时较长，项目从考察、预评估、评估到谈判和生效执行，往往需要1至2年时间。这样在项目准备和实施过程中往往增加了参与方的成本。
　　一方面，项目受援方前期需要接待世界银行代表团就项目的识别、准备、评估等一系列考察。另外在贷款方式上，世界银行贷款采取报帐制。即受援方向世行申请提取的款额必须是已经用于项目的费用，或经世行同意将用于项目的费用。因此，受援企业参与该项目时无法立即取得贷款，而是自身必须预付资金，最后再向世行提款。这些方式无疑都增加了项目受援方的前期准备成本。而武汉轻纺化国有控股公司本身资产负债率较高，资金缺口大，由其自身垫付一定资金参与该项目的难度较大，因而也导致武汉轻纺化国有控股公司参与该项目的积极性不高。
　　另一方面，世界银行官员均身兼多职，一人管理多个项目，经常往返于世界各个受援国，造成了单个项目批复迟缓。武汉市于1999年3月就同武汉轻纺化国有控股公司与世界银行官员商定并申报了3家受援企业的《工作大纲》，随后按世行《项目指南》要求编报了这3家企业的成套招标文件和《招标短名单》，上报世界银行后，答复迟缓。而在等待答复的近一年时间内我方无法启动项目，因为按世界银行规定，凡招标的项目《工作大纲》、《招标短名单》没有世界银行主管官员批复的书面“不反对”意见，是不能开展招标和实施工作的，因而造成武汉市技术援助项目启动迟缓，项目参与人被动等待的局面。

　　
　　2、世界银行作为项目的主要参与方在项目管理和执行过程中存在工作不到位、管理不善的问题，阻碍了项目的进程
　　项目的成功实施是项目参与方互相合作、积极努力的结果。如果一方管理执行不善必将影响整个项目的进程、增加项目失败的风险。由于世界银行当时正处于改革时期，在支援项目的准备和执行过程中，世界银行未能充分发挥项目主管方的职责，工作不善甚至出现违约行为，延误了项目实施的时机，增加了武汉市执行项目的难度，最终导致了该项目的终止。
　　（1）世界银行突发性的人事变革以及严重的项目接管脱节问题致使项目延迟。原主管武汉市技援项目的世界银行官员于2000年下半年因故离开世界银行，而世界银行竟未将此次人事变革及时通知我方，同时世界银行项目主管官员变更后，前、后任项目官员对该项目的具体情况和资料均未作出必要的交接，从而造成了一些重复性工作，这不仅大大延误了项目的实施进程，而且也造成我方不必要的工作量和难度，增加了项目的准备成本。
　　（2）世界银行在项目内容和赠款额度上出现突发性变更致使项目无法达到预期效果。世界银行项目贷款的额度在项目实施前已明文规定，如《向拟议中的中华人民共和国企业改革项目提供相当于500万美元的学习与创新贷款（信贷）的项目评估文件》、《企业改革援助方案成本情形财务估计》等文件中都具体规定，武汉市项目的赠款为70万美元，然而世界银行在2000年底却将70万美元的赠款削减为25万美元，减少的赠款额度恰恰是因为世界银行所筹款项的时间过期而不能使用，使得该项目变成一个纯粹的软贷款项目。另外在项目内容上取消了2个子项，一是“企业改革前期论证方案”子项；二是“民营中小企业开发”子项，这些都严重影响了项目的预期效果。
　　
　　3、我方与世行在项目的目标以及国企改革途径上的认识不一致
　　世界银行的企业改革援助的基本思路是通过在我国有关城市和企业试点的方式，来寻求可促进企业改革的方法并验证改革方法是否可行，以帮助地方决策者和中央决策者吸取经验教训，促进企业改革方法在其他地方和其他企业的推广。项目目标的实现取决于四个方面的成功：一是其拟出的企业改革措施在试点活动中证明是成功的；二是促进了城市企业改革战略的完善，并加强了相关机构的能力；三是向中央决策者提供了关于试点结果的经验教训；四是向其他城市推广，并伴随相应规章制度的变革。
　　从这些目标和实施途径中可以看出，世界银行实施的援助项目具有很强的试验性，即从试点活动中摸索和寻找适合当地企业改革的可行方法，以求汲取经验教训，促进项目成果在全国乃至其他发展中国家企业改革中的推广，即世界银行该项目的实施追求的更多是项目成功所带来的社会效应而非项目本身所带来的直接经济效益。但是，就武汉市国企改革项目而言，世界银行与受援企业在项目目标和实现途径上存在较大分歧。具体而言：
　　（1）世界银行的项目目标与武汉市受援企业参与该项目的目的存在较大差异。作为企业，武汉轻纺化国有控股公司追求的是直接经济利益，其参与该项目的根本目的在于寻求企业本身解困的有效途径以尽快实现销售收入的增加以及全公司的扭亏为盈，如果不能实现直接的经济效益，在考虑到自身参与成本的基础上则该企业参与该项目就失去了意义。
　　（2）世界银行项目的实施途径与我国企业改革的匹配性还值得商榷。一方面，世行在我国企业改革援助计划中所推崇的改革总体思路实质是私有化道路。因为世行援助计划都是以世行发展研究院的西方主流经济学家的经济思想为依托的，这些经济发展的思想符合的是西方国家的基本经济状况。而对于我国而言，经济体制与环境与其存在较大差异，我国国有企业改革当时所处的阶段还无法接受纯粹私有化的改革思路。
　　另一方面，世行国有企业改革项目具体从大中型国有企业改制、管理开发、国有企业下岗职工的再培训和再就业以及促进民营中小企业发展等四个方面来对我国企业改革提供帮助。采取的方式主要是技术上的援助，即世行投入专家对受援企业改制活动进行具体指导，对企业改制过程中的债务重组、资本运营、破产兼并、小企业拍卖出售等活动提供知识和方法上的指导，通过参观考察和远程培训的方式来提高企业管理人员的经营管理能力并促进下岗人员培训和再就业，以达到促进企业改革的目标。然而对于武汉市国有企业改革脱困来说，管理开发和再培训等技术上的援助虽然具有积极作用，但这一作用的发挥只有在长期内才能显现出来，短期内无法见到成效。武汉轻纺化国有控股公司其短期内企业资金短缺的问题往往表现的更为突出，更希望世行能在资金上给予支持，尤其是赠款上的帮助。
　　另外，世界银行实施的项目多属于综合性发展项目，每个贷款项目从申请、落实、实施到还款等环节，涉及多层次多部门的相关责任机构。由于缺乏完善的管理协调机制，在项目准备和执行过程中，出现信息沟通障碍等问题，产生了大量的交易成本，使得项目实施进程慢，效率低下。
　　
　　三、总结与建议
　　
　　武汉市国企改革项目的中途终止，其中的教训是深刻的，它不仅影响了武汉市在国际金融组织中的形象，而且使武汉市失去了一次推动国企改革的机会。但是分析和总结其中的原因同样是非常必要和有意义的，它为进一步推动和加强武汉市与国际金融组织的合作，促进武汉经济发展提供了宝贵的经验与教训。
　　
　　1、通过本项目的参与进一步熟悉世界银行贷款的运作程序，为后续世界银行项目的申请和执行提供了直接经验
　　世界银行对中国的每项贷款项目采取的都是一套完善的项目管理机制，包括项目财务管理机制、项目过程管理机制、项目组织形式和项目评价模式等多个方面。因而在项目实施过程中涉及的环节多，从实施前的考察到立项，项目的推进到最后的评价等等手续众多。武汉市通过参与本项目，进一步熟悉了世界银行贷款的运作程序，了解了国家有关世界银行贷款方面的方针政策、法规制度和需办理的各项手续，这就为武汉市今后申请、执行国际金融组织贷款提供了直接经验。
　　另外我们也进一步认识到世界银行对发展中国家贷款援助的真正目的在于推进其制度创新，提高贷款国自身发展能力，而不仅仅是提供资金本身，所以在项目的实施中世行拟制定的工作重点在于对受援企业提供技术援助和咨询，其目标及考评指标也是以制度的创新和绩效影响为重点的。这也告诉我们如果今后参与国际金融组织贷款项目仅出于获得更多资金来源的目的是行不通的。
　　
　　2、世界银行对中国国有企业改革的治理思路和运作方案对武汉市企业改革也有借鉴意义
　　近20年来世界银行贷款项目对中国的制度改革、观念革新、知识技术传播产生了非常广泛的影响，其将西方经济发展理论、其他发展中国家的改革经验通过项目的实施传播到了中国，对中国经济市场化改革起到了“种子”作用。世界银行专家在本项目实施前对我国国有企业和中小企业现状也曾深入分析和讨论，在项目评估文件中建设性地提出我国企业改革的运作思路，即通过大中型企业改制、管理开发、再培训和再就业、民营企业发展四个方面来探索我国国有企业改革之路。虽然其改革思路的实质与我国及武汉市国企改革所处阶段并不完全吻合，但其提出的总体改革框架和有关操作方案是较完整和系统的，这为我国企业改革提供了一定的借鉴，让我们看到了国际社会在企业改革方面所推崇的主要方法。比如其提出的企业改制模式，涉及财务体制改革、产权制度改革、不良企业兼并收购和破产、新的企业治理结构的建立等等，在这些方面世行专家拟通过咨询服务提供的都是西方市场经济国家普遍运用的一套科学完善的运作方法，而这都是值得我国学习和借鉴的。
　　除此之外，世行非常重视企业中“人”的因素，即一个良好的管理团队对于企业发展的重要作用，提出通过管理人员的远程培训、参观调动计划来提高企业中高层管理人员在企业改革中的技能以及提出通过中小企业民营化的方法来促进民营企业发展以吸纳劳动力转移等等，都有一定的参考意义。
　　
　　3、增加项目与武汉市经济发展的匹配性，积极利用国际贷款项目为武汉市经济发展服务
　　国际金融组织每一项贷款项目都有其实施目的和拟达到的目标，因而武汉市在申请国际金融组织项目时，首先，应权衡该项目所能达到的实施效果，既要抓住机会，但也要根据本市经济发展的实际情况有选择性地参与。其二，世行各种援助项目是以西方主流经济学的发展理论为依托，对于不同历史背景和文化背景的发展中国家而言，其发展道路既有国际共性也有自身个性，即使是一国内部不同地区，其发展道路也不是千篇一律的，因而世行制定的项目方案中无疑会存在很多与当地情况不相适应的地方，因而武汉市在参与项目时应尽可能地与国家项目管理机构和世行项目负责方沟通思想、交换意见，积极反映武汉市的愿望，真正发挥市政府作为项目参与方的主体地位，以利用世行的先进思想和资金支持恰到好处地为全市经济发展服务。
　　
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