关于中国铁路运输业规制改革的思考

来源:用户上传      作者: 赵红霞　赵玉梅

　　 自然垄断是指由于规模经济效益、范围经济效益、网络经济效益、资源稀缺性、部分可加性、沉淀成本等技术和经济方面的原因而形成的一个产业由一家企业独占(完全垄断)或少数几家企业独占(寡头垄断)的经济现象。
　　我国的铁路行业在一定程度上具有独占性、公益性和不可选择性，而且存在着巨额沉淀成本，无疑具有自然垄断性，并且一直由政府垄断经营和管制。我国铁路业在垄断经营的条件下完成了铁路动脉基本构架的建设，为国民经济的发展奠定了坚实的基础，直到20世纪80年代前期，不仅实现了政府的财政目标，而且在路网整体性、安全性和社会责任等政策目标上也是相互协调的。但改革开放以后，随着经济发展、技术进步和市场环境的巨变，铁路大一统经营模式的缺陷逐渐暴露，由绝对垄断导致的竞争缺位造成了严重的效率损失和财政困难。因此我们必须对传统的规制进行改革，使它适应当前铁路运输业的发展。
　　
　　传统规制的特点
　　
　　规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。按照标准的市场模型分为以下三类：第一，直接干预市场配置机制的规制，如价格规制、产业规制和合同规制；第二，通过影响消费者决策从而影响市场均衡的规制，如汽车尾气排放量限制及购买保险条件等；第三，通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，如产品特征的限制、企业投入、产出或生产技术的限制、进入限制、税收和补贴等。
　　中国现行的政府规制的内容相当广泛。在垄断方面，主要针对传统自然垄断领域。内容涉及到电力、水利、交通运输、电信、邮政、航运等。而现行的规制方式主要有两种：一种是准入规制，一种是价格规制。准入规制的形式有国家垄断、许可、申报、审批、营业执照、标准设立等。价格规制主要针对自然垄断领域，方式有法定价格、地方政府定价、行业指导、核准等。
　　
　　传统的政府规制对我国铁路运输业的影响
　　
　　1.规制难以取得预期效果。进入规制成为限制正常竞争保护垄断者既得利益的制度安排。被规制企业无论在人力物力财力还是在其他方面都比规制当局占有明显优势，使规制者在与被规制企业的搏弈中处于不利地位，加上规制当局与被规制企业之间信息的不对称分布，致使规制难以收到预期结果，出现规制无效现象。
　　2.市场机制在铁路运输业中不能运用。在国家的传统规制下，铁路无法成为市场主体，因而不能运用市场机制配置运输资源，无法自主运用价格杠杆调节铁路运输的供求关系。铁路的非市场化经营导致了不可能获取正常的收入和回报，基本堵塞了通过市场化融资建设铁路的途径，导致铁路建设资金长期处于极度短缺状态。根据统计资料显示，我国电气化线路长度位居世界第8，但电气化线路比重低于世界平均值，不足25%;每平方公里的铁路线低于世界平均值，不足0.010km/km2，排在60名之后;人均拥有铁路线也低于世界平均值，每千人不足0.010km，排在100名之后。
　　3.价格规制导致铁路的无效率。由于自然垄断行业边际成本定价会造成企业亏损，在现实中往往以平均成本定价法来替代，即所谓的公正报酬率规制。由于这种价格规制的收费标准的确定依据主要是受规制企业自报的成本，这种成本是垄断企业的个别成本而不是合理的社会平均成本。按企业的个别成本定价，使企业对提高效率、改善服务不感兴趣，不仅企业不会有降低成本的压力，而且还会诱使企业虚报成本，结果是成本涨多少价格也涨多少，甚至出现了价格有多高成本就涨多快、成本比价格涨得更快的低效率现象。
　　4.公益性的运输损害铁路的利益。在我国，铁路还承担着许多公益性的运输，而且是无条件的。比如对抢险、救灾、支农、低价值货物和军运物资实行的优惠运价或无偿运输；对军人和学生的半价优惠等。这些公益性运输使铁路部门的收入受到了很大的损失，而且使铁路运输业与其他运输业处于非公平竞争状态。国家的规制使铁路运输业在某种程度上陷入市场活动的困境，因而导致铁路运输企业难以与市场经济体制完全接轨。
　　5.创新的积极性不高。由于缺乏竞争对手，在价格规制的条件下，铁路部门就会安于现状，对经营创新、管理创新、服务创新的积极性不高。
　　
　　积极推进铁路规制改革
　　
　　针对传统规制的弊端，我们应该大力推进对铁路规制的改革。对于转型经济中的政府规制改革，应走松紧结合的道路，即放松规制与强化规制并重，在总体放松规制的前提下，局部强化规制。一方面逐步放松原经济体制时期遗留下来的高度的计划管制，另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策与制度。
　　
　　（一）放松规制，引入竞争
　　铁路业除了路网设施依然具有自然垄断特征外，基于路网上的客、货运服务已经成为潜在的竞争环节。因此，打破原有纵向一体化形式，在能够引入竞争的领域尽量发挥市场机制的作用就是这种改革的总体思路。网运分离模式的最大优点就是既保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于网络的运营服务在该领域具备了“市场内竞争”的可能性。在网运分离的框架下，网络公司要在非歧视的条件下开放路权，为运输服务提供公共基础平台，各运营商在支付网络使用费的条件下可以在这一平台上展开市场竞争。
　　
　　（二）区分公共性与企业性
　　铁路行业关系整体国民经济运行以及国防安全的要害部分，因而属于明显的公共企业。然而与其他公共企业一样，铁路企业也具有公共性与企业性，并且这种公共性与企业性的强弱也会因铁路企业自身状况的不同而各异。具体而言，铁路网的建设与运营具有明显的公共性，而进行网上运营的客货运输公司的企业性则较强。不仅如此，即便在路网及网上运营公司内部，情况也不尽相同。比如路网部分，青藏铁路由于盈利能力弱甚至没有盈利，然而在政治及军事上却具有重要意义等原因，其公共性显然比财务状况良好的铁路强;在网上运营部分，抗洪、救灾、军事运输等相比于一般的客货运输而言。基公共性显然更强。
　　正是由于这些性质，作为自然垄断产业，铁路部门中存在着大量非自然垄断性业务。政府完全可以区分其自然垄断性业务和非自然垄断性业务，把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，继续对其严格规制;而对于大量非自然垄断性业务则放松规制，允许多家企业竞争性经营，在自然垄断行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争，提高铁路行业的经营效率。
　　
　　（三）引入激励性规制
　　所谓激励性规制是给予企业提高内部效率的诱导和刺激的方法，它针对原有的公正报酬率规制不利于促进企业降低成本、提高效率的弊端，给被规制企业在削减成本、技术革新方面以更多的激励，促进企业内部效率化。激励性规制的方法主要有：特许投标制度、区域间竞争、社会契约制度、价格上限规制等等。我国的铁路运输业可根据自身的状况，选择合适的激励性规制。
　　
　　（四）健全法律制度
　　我国现有的法律如《铁路法》、《反不正当竞争法》已经不能适应当前的发展需要。因此要加强相关法律建设，确保市场健全运行。一要有清晰、明确的高质量立法，以保证规制行为的合法与合理，减少进而杜绝规制行为的随意性。二要有准确、及时、公正的执法，使违法的得到真正的惩罚，使守法的得到实在的利益，进而创造和形成一个良好的守法环境。三要保证司法的真正独立，以实现对政府规制的最终有效监督。
　　作为我国的运输业的龙头老大，铁路运输业正面临着严峻的考验。传统的政府规制使得铁路运输业产生了经营效率低下，不能适应市场需求等许多弊端，因此亟需对传统规制进行改革。我们希望政府能够尽早认识到这一问题，加快改革速度，使我国的铁路运输业有一个美好的明天。
　　（作者单位：中央财经大学、华北航天工业学院）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-445499.htm