西南地区土地资源可持续利用研究

来源:用户上传      作者: 余　跃　孙建雄

　　 一、问题的提出
　　
　　土地可持续利用的思想是1990年在新德里召开的“国际土地可持续利用系统研讨会”中正式确立的。但关于土地可持续利用尚不能被大多数人接受的统一定义。本文认为，土地可持续利用就是土地利用既满足当代人经济的、社会的、生态环境的需要，又不损害后代人利用土地资源满足自身发展需要。我国西南地区人地矛盾突出，探讨土地资源的可持续利用，不但有利于合理利用和有效保护这种稀缺资源，而且对实现西南地区经济社会可持续发展也具有重要意义。
　　
　　二、西南土地资源面临的困境
　　
　　（一）人地矛盾加剧，耕地质量差，土地后备资源有限
　　西南人口增长较快，仅1995年到2001年六年间，就增加了1245万，导致人均耕地面积不断下降。以四川为例，人均耕地面积由1992年的0.058公顷下降到2002年的0.048公顷，为全国平均水平的47%。
　　耕地质量差，2001年的耕地面积中，有效灌溉面积仅占27%，低于全国平均水平（42%）15个百分点；区内高、中、低田地大约各占1/3，而中、低田地多分布在山区和石灰岩缺水地区，改造困难。
　　耕地后备资源有限，除川西和滇南地区有为数较少的宜农荒地外，基本上没有集中的后备资源。
　　
　　（二）土地利用效率低
　　2001年，西南地区经济密度大约为83.88亿元/万平方公里，为全国平均水平的83%，土地利用效率较低。从农用地资源结构看，本区耕地面积占9.5%、林地面积47.5%、草地面积19.4%、河湖塘库面积占1.2%，但从产值结构看，种植业占60.33%，林业占4.33%，畜牧业占33.7%，渔业占1.7%。由此可见，本区农业土地资源的利用主要集中在耕地资源上，山地、草地等未得到充分利用。
　　在分析城镇土地利用时，可以用城镇用地系数（城镇用地系数=城镇用地规模增长速度/城市常住人口增长速度）加以衡量，当用地系数在1.12时，认为比较合理，大于这个比值，则认为土地利用存在粗放、浪费现象。西南地区在1997-2002年间，用地系数最高的省份达到了8.8，城镇土地低效利用情况突出，城镇中可优化组合的“剩余”土地存量潜力很大。
　　
　　（三）土地质量退化
　　1、水土流失严重。这既与西南地区熔岩地貌比重大、地表相对高差大、坡陡地薄的地质特征有关，也与过去为解决人地矛盾，而走上的毁林开荒路子相关。目前，水土流失面积已占全区面积的57%，且增长速度快。以贵州省为例，水土流失面积从20世纪50年代的14.2%上升到20世纪90年代的43.5%，平均每10年增加7.3%，而20世纪80～90年代的10年则增加15.1%。
　　2、土地污染问题突出。土地污染是指因三废排放和农药施用过量导致的土地质量破坏。目前，仅四川被各种污染物污染的土壤已达3000多万亩。在西南的工业中心地区（如重庆、万县、自贡、贵阳、遵义等），SO2等有害气体的大量积聚产生了严重酸雨现象。酸雨不但导致活性铝溶出和盐基离子等营养物质流失，还会活化土壤中的有毒重金属元素（如锰、铜、铝）。四川农业产量受其影响，每年损失大约30万吨。1995年到2001年间，西南地区在耕地面积减少的情况下，化肥施用量增加了11%，农药施用量增加了33%，农用化学物质的过量使用，将引起土壤理化性能退化，土壤板结。
　　
　　三、西南地区土地资源可持续利用的对策
　　
　　（一）控制人口增长，加快西南工业化、城市化进程
　　人口的过快增长，将导致耕地的负荷越来越重。目前，西南地区一些地方已经突破或接近警界线（0.05hm2），应该引起各方面的警惕。因此，一方面，西南地区需要加强计划生育政策实施力度，控制人口数量增长。西南人口增长率较高地区主要是老少边穷地区，在这些地区，陷入了贫穷-高生育率的恶性循环，人地矛盾最为突出，有必要考虑对原有的对少数民族不实行计划生育的政策进行调整，推行计划生育政策；另一方面，西南地区应继续推进工业化、城市化战略，实现农民职业、居住地转移，以减轻农业人口对农业用地的压力。西南地区要根据区域比较优势，建立特色工业结构，包括建立适应农民劳动技能、资本有机构成相对较低的劳动密集型产业，并相应采取户籍制度改革、社会保障制度改革等措施，实现农民居住由农村到城市的转变。
　　
　　（二）提高土地利用效率
　　1、调整农业生产结构，开展多种经营：西南地区自然条件复杂多样，为全面发展大农业提供了有利的前提条件。本区应在继续抓好粮食生产的前提下，大力发展林、牧、渔、土特产等多种经营。如大力发展广西和云南的甘蔗，热带、亚热带水果；四川、云南的反季节蔬菜；云贵的优质烟草；川、滇两省有辽阔草原，其中川西北高原，水草丰富、牧草条件最好，发展牧区畜牧业前景广阔。
　　2、调整城镇存量用地：在城镇用地上，要以节地挖潜、推进土地整理为重点，在分析城镇现有用地结构、规模、利用效率的基础上，加快存量建设用地的再开发步伐，逐步改变城镇建筑低矮、空地多、低效利用多、土地投入产出率低的现状。
　　3、相关制度安排：在农地方面，西南地区应进一步完善和稳定联产承包等责任制，让农民对耕地拥有长期稳定的经营使用权，提高农民对土地长期投资的积极性；积极探索农地流转制度建设，使抛荒地和隐性流失地尽快有效的投入生产，并实现农地规模经营。在城镇经营性用地供给机制上，要通过招标、拍卖等市场化手段，实行土地有偿使用。
　　
　　（三）加强土地保护、提高土地质量
　　1、加快以坡改梯为重点的耕地整治工程。措施包括修筑梯田，种树植草，改顺坡种植为横向等高种植，增施有机肥，实行粮草轮作，增加地面覆盖等。就四川而言，若对其5-25度的96.5万公顷坡耕地进行有效治理，既可使粮食产量大幅提高，又可有效防治水土流失。
　　2、重视对三废污染问题的解决。严格实施谁污染、谁负责的原则，综合采用其它措施，如坚持生产建设过程的“三同时”原则；提倡“清洁生产”；对土地有潜在污染的项目实施预付押金；对将造成严重土地污染的项目，不予贷款；对土地污物处理给予补贴和奖励等手段。
　　3、利用科技进步，开发高效低毒低残留的化肥农药新品种，推广农药、化肥的科学施用方法，增施有机肥，以提高土地基础地力，同时提倡推广生物防治和综合治理病虫害的新措施，保护农田生态环境。
　　
　　（四）建立西南地区土地用途管制制度
　　土地用途管制是为了保护土地资源，明确土地利用的约束机制，防止土地滥用。西南地区实行用途管制要注意以下三点：（1）西南地区应在深入调查土地资源现状基础上，结合经济社会发展趋势，编制科学土地利用规划，建立起符合区情的土地用途分区管制制度。把土地用途区分为农田保护区、一般农业用地区、园地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、乡村建设用地区、独立工矿用地区、景观保护区及其他用途。在编制过程中，应建立必要的公众参与制度，让专家、群众广泛的参与。（2）重点突出耕地保护和建设用地的控制。要明确规定农用地转为建设用地的条件，只有符合土地利用总体规划、符合土地利用年度计划才能转用。（3）强化用途管制的监督机制和执法机制。利用法律、新闻媒体、统计检查等手段监视土地利用状况，对违反规划用途的行为实施行政处罚，对违反刑法的要给予刑事处罚。（作者单位：西南财经大学经济学院）

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