三十年税制改革：回顾与思考

来源:用户上传      作者: 封加春

　　【摘要】改革开放30年，中国税制随着社会经济的发展经历了一个从社会主义计划经济、有计划的社会主义商品经济到社会主义市场经济的发展过程，文章对中国税制在这一时期的发展历程做了简要回顾并在总结当前存在的问题的基础上提出了自己的思考观点。
　　【关键词】税制改革 回顾 思考
　　
　　 一、三十年中国税制改革的历程回顾
　　
　　1、有计划的商品经济时期的税制改革（1978-1993年）
　　这一时期的税制改革包括建立涉外税法和税制、两步利改税和工商税制改革。
　　（1）建立涉外税法和税制。1978年12月召开的党的十一届三中全会明确提出了改革经济体制的任务，为中国的经济体制改革和税制改革提供了指导纲领，同时在思想上、理论上、组织上和制度上为后来的改革打下了坚实的基础。1980-1981年，我国先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，并经国务院批准由财政部公布了三个税法的实施细则。与此同时，还制定了对加工装配和补偿贸易涉外税收优惠政策，经济特区和沿海14个港口城市涉外税收优惠政策，初步建立了一套大体适用的涉外税收制度，为加快我国的对外开放步伐提供了制度保障。
　　（2）第一步利改税。1983年6月，在600个国营企业进行试点的基础上，实行第一步利改税，盈利的国有大中型企业根据实现的利润，按55%的税率缴纳所得税，税后利润在国家与企业之间再进行分配，将新中国成立后实行了30多年的国营企业上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，成为国家与企业分配关系的一个历史性转折点。
　　（3）第二步利改税和工商税制改革。1984年9月，国务院颁布了《中华人民共和国产品税条例（草案）》、《中华人民共和国增值税条例（草案）》和《中华人民共和国营业税条例（草案）》，标志着我国新的流转税体系初步建立起来。10月，第二步利改税在全国展开，规定国有企业按产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等11种税向国家上交财政收入，税后利润全部归企业支配。对国有大中型企业按55%的比例税率征收所得税，税后利润超过原来留利的国有企业再征收调节税。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税、筵席税、固定资产投资方向调节税等税收的法规。1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。
　　至此，中国税制一共设立有37个税种，按课税对象性质大致分为流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税、涉外税、农业税七大类，从而建立起了一个多税种、多环节、多层次的复合税制，适应了有计划的商品经济体制发展的要求。
　　2、社会主义市场经济时期的税制改革（1994年至今）
　　1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，为适应社会主义市场经济发展要求，我国从1994年起，进行了一系列的税制改革与调整。
　　（1）1994年，我国税制进行全面改革，这是我国建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的一次税制改革。在流转税方面，一是建立以增值税为主体的新流转税制度，确立了在生产环节和流通环节普遍征收增值税，并实行价外计税的办法。二是对部分产品开征消费税。三是改革营业税，重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税目。改革后的新流转税制度，形成了以增值税为主体、消费税和营业税为补充，以公平、中性、透明和普遍征税为特征的现代流转税体系。在所得税方面，一是将原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税合并为统一的企业所得税。二是将原个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税合并为统一的个人所得税。在农业税方面，将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税，将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征税范围。在其他税种方面，调整、撤并和开征了其他一些税种，如调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税；取消集市交易税、牲畜交易税、燃油特别税、奖金税和工资调节税；开征土地增值税、证券交易税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税等。
　　（2）1994年后的十几年间，随着社会主义市场经济的不断完善，结合客观经济形式的变化，我国税制又推行了以“费改税”、增值税转型、内外资企业所得税合并为主要内容的税制改革。2000年10月22日国务院颁布了《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，自2001年1月1日起在全国范围内征收车辆购置税，同时取消车辆购置附加费。增值税方面，2004年选择东北地区的部分行业开始进行增值税转型试点；2007年5月，制定《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，从7月1日起在中部地区6省26个老工业基地城市中的8个行业进行增值税转型试点。2006年3月，十届全国人大四次会议通过决议，宣布在全国范围内彻底取消农业税。2007年3月，十届全国人大五次会议审议通过《中华人民共和国企业所得税法》，结束了内外资企业所得税分立的局面。这样，截止到2007年底，我国税种简化至18种，税制更加规范，税负更加公平，宏观调控作用进一步增强。
　　总而言之，改革开放三十年来，我国税制经历了一个漫长的探索和不断的发展过程，目前已基本形成了一个适应社会主义市场经济发展要求的，以流转税和所得税为主体、多税种相互配合的复合税制体系。事实证明，三十年来的税收重构和发展为我国社会经济的高速发展提供了一种制度性的保障力和推动力。
　　
　　二、现行税制存在的主要问题
　　
　　第一，税收的法制化程度不高。在我国现行税法体系中，除了《税收征收管理法》和所得税领域的税种法属于国家法律外，其他税种法都还停留在授权立法的条例、暂行条例上，立法层次低容易产生政策变化所导致的修修补补变通行事，使税法缺乏应有的权威性、规范性和稳定性，因此在实际执行中也往往受到来自各方面的冲击和干扰。同时从司法上看，我国在税收法治化建设中对税收的司法制度建设重视不够，在目前的涉税案件中，除税务犯罪案件可以顺利进入司法程序外，其他的涉税纠纷基本都止步于行政机关。
　　第二，税制结构不够合理。一是就税制结构总体而言，“双主体”结构没有真正建立。目前我国流转税比重偏大，所得税比重过小，2005年流转税收入合计20784.61亿元，占税收总额30866.95亿元的67.34%，所得税收入合计7605.26亿元，占税收总额的24.64%。一般而言，商品税有助于实现效率目标，但其收入公平分配的功能较弱；所得税有助于实现公平原则，但其不易实现效率原则。因此，应充分考虑二者的功能效应，相互配合，才能有利于税制结构多元目标和整体效应的实现。现行税制中，流转税比重偏大，所得税比重过小，不利于主体税种的互相配合，更不利于收入的公平分配。二是就流转税内部而言，增值税比重过大，消费税比重过小，以2005年的数据，增值税占流转税的71.53%，而消费税占8.11%。我国消费税征税范围较窄，且征收环节单一，不但调节消费的功能较弱，组织收入也明显不足。三是税制结构的功能不健全，我国现阶段的税制结构侧重于体现筹集财政收入功能和调控功能的增值税、营业税、所得税和消费税等，而体现公平和稳定社会职能的社会保障税尚处缺失状态。

　　第三，税制对和谐社会建设和发展要求的适应性不够。从建立与社会主义市场经济相适应的公共财政要求来看，目前我国地方税税种收入规模小、税源分散且征管难度大，导致地方政府与事权相适应的财权难以保证，地方政府履行职能中的缺位现象广泛存在。从建设环境友好型和资源节约型社会的要求来看，目前税制缺乏对环境污染、资源浪费的抑制作用。
　　
　　三、 进一步完善我国税制的思考
　　
　　1、关于流转税制
　　 对于增值税的改革，一是积极稳妥地推进增值税的转型，继东北老工业基地和中部26个城市和地区的部分行业试点之后，选择适当时机在全国范围内的全部行业全面推行增值税的转型改革。二是扩大增值税的征收范围，由目前的货物销售向劳务领域延伸，建立真正意义上的规范的增值税制度。可以首先考虑将与货物的生产经营关联度较大的交通运输业、建筑安装业，以及征收营业税重复征税矛盾比较突出的不动产销售等纳入增值税征收范围，然后再向其他服务行业延伸，最终全面推行增值税。三是谨慎调整增值税税率，以化解因为增值税转型带来的国家财政收入方面的风险。对于消费税的改革，一是适当扩大征收范围，将部分对环境危害较大的产品和高档消费品纳入征税范围。二是优化税率结构，根据经济发展和消费结构的变化情况，有增有减地调整税率，形成更为合理的税率结构和税负水平。
　　2、关于所得税制
　　自内外资企业所得税统一后，企业所得税法基本完成了它的阶段性改革，今后的任务是逐步对统一后的企业所得税制度进行完善。针对个人所得税制，一是改进征税模式，实行分类与综合相结合的征税模式；二是规范征税范围，适当扩大税基，将免税项目之外的一切收入都纳入征税范围；三是优化税率，适当简并税率级次，调低边际税率，；四是完善扣除标准，注意考虑不同纳税人的实际情况，实行基本生计扣除加专项扣除的办法，并实行费用扣除指数化；五是完善个人所得税的征收管理，包括构建重点税源监控体系，加强部门合作，提高办税服务质量，降低纳税遵从成本。
　　3、关于财产税制
　　随着我国经济的发展，现行的财产税制存在的问题越来越凸现出来。为此，无论是从规范税制方面的要求而言，还是从促进经济发展、公平社会财富分配来说，都必须对现行的财产税制进行改革。一是适当扩大房产税的征税范围。二是适当提高房产税和车船税的税率。三是适时开征遗产税和赠与税。四是进一步完善契税。
　　4、关于资源税制
　　随着政府建设节约型社会的提出，资源税改革势在必行。针对于资源盲目开采、浪费严重，资源税调节功能缺失、调节水平低下的现状，资源税改革应注意的几点是：一是扩大资源税的征收范围，具体范围可从目前的七种矿藏资源扩大到所有的矿藏资源，包括地热资源、矿泉水资源等。二是适度提高税率，以抑制盲目开采。三是可考虑从依产量征税转为依储量征税，以促使纳税人想方设法延长开采周期，提高资源利用率。
　　5、其他税费改革
　　一是实施公路交通费改税，在车辆购置附加费改为车辆购置税的基础上，将现行以车为单位征收的公路养路费等改为按实际耗油征收燃油税。二是将社会保障统筹收费改为社会保障税。
　　
　　【参考文献】
　　[1] 马海涛：中国税制[M].中国人民大学出版社，2007.
　　[2] 上海财经大学公共政策研究中心：2006中国财政发展报告[M].上海财经大学出版社，2006.
　　[3] 中国税收报告编写组：中国税收报告2006[M].人民出版社，2006.

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