浅论我国财政教育支出问题
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作者: 张 莹
“百年大计，教育为本”，教育事业是关系到国计民生的大事。教育服务是一种准公共品，在公共财政框架下，教育支出是每一个国家财政支出必不可少的重要内容。在我国，教育支出是我国财政支出的重要组成部分，各级财政对教育事业的投入在逐年递增，但在教育支出总量、结构以及支出方式等方面还存在很多不足,必须从这些方面入手加以完善,以促进教育事业的健康稳定发展。
教育支出不仅是一个有利于个人的支出项目,也是一个有利于国家与社会的支出项目。如果完全由市场提供,教育的投资主体由于不可能获得教育的外在收益,他们所提供的教育数量必然低于社会期望水平,因而必须有政府的介入,将市场收费与政府拨款结合起来,并根据不同层次教育的边际社会效益与边际社会成本的对比关系来决定政府参与的份额,使教育的提供在最大程度上满足社会的需要。
一、我国财政教育支出存在的主要问题
1、教育支出总量不足
从表1中我们看到，虽然从1995年以来我国的财政性教育经费占GDP的比重逐年递增，但总体水平还很低。
2、教育支出结构不合理
教育支出结构不合理主要表现在两个方面:一是初等教育、中等教育和高等教育的支出不合理。这三种教育的收益率是不同的,其外部性也不同,应该根据其特点安排教育支出的比重。国际上普遍的做法是加大对初等和中等教育的支出,减少对高等教育的支出。我国在最近几年虽然加大了对大学等高等教育的收费力度,但是对中小学的拨款却仍然不足,低于世界平均水平;二是地区、城乡之间的义务教育支出结构不合理。教育具有正的外部性,并且这种正的外部性不会因为受教育者所处地区的不同而有所改变,国家对各个地区的义务教育水平应该是相当的。而我国目前各地区与城乡之间义务教育支出水平严重不平衡,发达地区和城市的水平远远高于落后地区和农村的水平,这就进一步加大了收入差距,不利于国民经济健康发展。从政府对东、中、西部小学和初中生人均拨款来看，经济发达的京津沪地区和东部地区的政府拨款远远高于中、西部地区，而人均GDP最少的西部地区小学和初中生人均政府拨款并不是最少的，中部地区的小学生，初中生人均政府拨款，都低于西部地区。
3、教育支出方式不合理
教育支出主要采取三种形式，即学费补助、收入补助和定额补助。学费补助不是直接补助给学生本人,而是补助给学校。收入补助实际上是政府转移性支出的一部分,它是通过福利性开支增加某些低收入家庭的收入水平，以相应提高其教育方面的消费。定额补助的目的，是让居民享受到一定数额的免费教育。
不同的形式对教育支出的效率产生不同的结果。对义务教育而言,最理想的方式自然是定额补助,这样可以使适龄儿童接受免费义务教育。而我国目前对中小学教育拨款明显不足,家庭负担仍然沉重,尤其是经济落后地区,还存在失学儿童;对非义务教育而言,我国对高等教育的学费补助与其他国家相比仍然较高,国家应逐步减少对高等教育的补助,把节余下来的经费用于义务教育。
二、教育支出不足的主要原因
第一，从教育支出总量来看，总量投入受中央和地方政府财力约束。虽然近几年GDP绝对数额直线上升，但由于我国正处于转轨时期，需要政府投入资金的项目很多，中央和地方政府在安排财力时也难免“捉襟见肘”。此外，重复建设、政府机构臃肿，大量政府外收入游离于预算外，造成我国财政收入占GDP比例不高，这些都是教育经费总量投入不足的原因。
第二，从投入结构来看，存在着三级教育结构不合理、地区投入比重不均衡等问题。从三级教育结构来看，基础教育涵盖了我国最广泛的受教育人口群体，它在整个教育体系中占据十分重要的地位，而高等教育更注重的是在此基础上的质的提升，是所谓的“精英教育”。在实际执行中，对基础教育投入过少，政府更多的看到的是高科技、信息化给社会带来的收益，并且期冀能在短时间内迅速达到发展中国家领先水平，甚至超过部分发达国家，在这种目光和理念下，我们的教育正走向一个难以突破的“瓶颈”。
第三，从地区差异来看，各地区经济发展水平不同，对教育投入的大小也不同。东部地区经济发达，投入教育的经费相应较多，同时经费的其他来源也较为充裕。中西部地区，经济相对落后，教育经费主要由财政进行拨款，而财政收入本来就不足，使得经费严重短缺，进一步拉大地区间教育投入的差距。
第四，从义务教育领域来看，转移支付的平衡效应十分有限。为了缓解区域间义务教育投入和发展的不平衡，中央政府和省级政府纷纷加大对贫困地区义务教育支出的力度。但是由于原体制的一些弊端使得发达地区受益颇丰，贫困地区的问题仍然没有得到解决。此外，中央和地方政府事权范围划分不清，导致贫困地区的专项转移支付应有功能没有充分发挥。
三、完善我国财政教育支出的对策建议
1、从总量上加大对教育的投入。应加强税收征收工作，严格税收执法力度，避免逃、漏税，保证国家税收的足额稳定。
可以通过发行公债等方式扩大筹集教育资金的渠道，从总量上加大对教育的投入。
2、优化教育支出结构。在保证财政性教育投入规模不断增长的情况下，加大初、中等教育的投资力度，与此同时，高等教育的投资也不能减少，即必须在扩大财政性教育投资规模的同时调整教育支出结构。政府用于教育投资的财政资源是有限的，在财政教育投资重点逐步转向初、中等教育的前提下，政府用于高等教育投资的财政资源必然会相应减少。这就要求我们必须采取各种方式，促进高等教育投资实现多元化。
3、教育支出要注重公平。教育产品的外部性要求政府介入该领域。政府应发挥国家管理者的职能作用，确保应受教育的儿童无差别地享受教育，品学兼优的青年不因家庭贫困而失去接受高等教育的机会，使全社会在最大范围内从教育这种产品的消费中受益。从教育支出对各地区的投入来看，政府要公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共资源分配不公现象。合理划分中央政府与地方政府在教育领域的职责权限。借鉴发达国家的经验，提高教育投入的透明度，扩大全民参与度，对政府的教育投入实行公共评估。
4、调整支出方式。国家在教育支出方式的选择上要根据不同阶段的教育而有所不同。对义务教育而言,定额的免费补助无疑是最好的方式,而由于我国目前所处的经济环境,要使得每一个儿童都免费的接受义务教育还是不切实际的,但是国家要保证每一个儿童都有平等的接受教育的机会,要加大对贫困地区和农村的教育支出,尽量使贫困地区和农村的儿童可以接受免费义务教育。对非义务教育而言,国家应适当减少财政补助,有些教育可以试着往产业化的方向转变,根据市场需求提供教育服务,减轻国家的财政负担,把主要精力用在基础教育方面。（作者单位：苏州大学商学院）
（责任编辑：云馨）
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