人口老龄化与中国养老保险制度改革

来源:用户上传      作者: 孟庆平

　　一、中国人口老龄化的现状及其增长态势
　　
　　人口老龄化，是指老龄人口(60或65岁以上)比重不断攀升，并达到一定水平时的人口结构状态。世界银行在1996年发表的一份研究报告中，专门研究了中国的人口老龄化问题。报告中指出，中国由于从20世纪70年代开始实行计划生育政策以及预期寿命的延长，人口结构老化的速度将会加快。大多数OECD国家老年人口翻一番达到18％的比例经过了80～100年的时间，而中国将仅用34年达到这一比例。中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书――中国人口与劳动问题报告》也指出，中国将是世界上继日本之后的又一个人口老龄化速度极快的国家。具体而言，我国的人口老龄化现状及其增长态势可以总结如下：
　　1．老龄人口规模庞大，数量增长迅速。1982年第三次人口普查时我国60岁以上人口有7664万人，到2000年第五次人口普查时已增加到13012万人，增加了5348万人，增长率为69.8％。如果把增加的老年人口按年平均，每年增加的60岁以上老人是297.1万人。从60岁以上老人占总人口的比重即老龄化系数看，1953年这一系数为7.32％，到1990年增加到8.58％，2000年第三次人口普查时增加到10.46％，到2005年，按1％的人口抽样调查样本数据，这一系数是13％。由此可见，60岁以上老人的增长速度之快。由于我国人口基数本来就大，在较高的老龄系数和较快的增长速度下，老龄人口的数量会日趋庞大。
　　从老龄人口的增长态势看，我国人口老龄化问题在今后会更加严重，对今后50年老龄人口数量的增加情况及人口结构的预测见图2。预计从2005年到2050年，我国60岁以上的老年人口将会增加29253万人，增长2.05倍；65岁以上老年人口增长22285万人，增长2.24倍；而80岁以上老年人口将会增加7771万人，增长5.25倍。
　　从我国与其他国家人口年龄结构的比较也可以看出我国人口老龄化的速度之快。从2000年到2030年，我国65岁以上人口占总人口的比重将从6.8％增加到16.0％，增长135.3％，而美国这一比例
　　2．人口高龄化现象日趋严重。我国人口老龄化的另一个特征是老龄人口中的高龄人口数量增长迅速，高龄化系数不断上升。从中国五次人口普查的资料可以看出，65岁以上人口占60岁以上人口的比重、80岁以上人口占60岁以上人口的比重，以及100岁以上人口占60岁以上人口的比重都呈上升趋势，而且增长速度很快。比较1953年和2000年人口普查的资料可以看出，65岁以上人口占60岁以上人口的比重在这段时期增长了12.7％．80岁以上人口占60岁以上人口的比重增长106.5％，而100岁以上高龄人口占60岁以上人口的比重也增加了70.3％。由此可见，我国人口老龄化进程中80岁以上的高龄人口增长更快一些。从今后50年的预测情况看，到2050年，80岁以上高龄化系数达到23.36％，100岁以上会达到0.1126％，到那时，人口高龄化的情况会更加严峻。
　　
　　二、中国人口老龄化的原因分析
　　
　　老龄化的主要原因是出生率下降与寿命延长并存。中国从1978年开始实行计划生育政策以来，出生率不断下降。1978年出生率为18.25％，到1987年出生率达到最高，为23.33％，之后逐年下降，1990年为21.06％，1995年为17.12％，2000年降为14.03％，2005年为12.40％。出生率不断下降的同时，由于经济增长带来居民生活水平和生活质量有了大幅度提高，加之医学技术和医疗服务的飞速发展，个人预期寿命不断延长。1950年中国人口的预期寿命是49岁，到1982年达到67.77岁，1990年达到68.55岁，2000年达到71.40岁，2006年为72岁。年龄的中间值1953年为21.75岁，2000年升到30.77岁，2005年大约为35岁。
　　从图4中可以直观地看出，从1978到2005年期间，我国的人口出生率基本上呈下降趋势。虽然在20世纪80年代初出生率有所反弹，但从80年代中后期开始，出生率有大幅度的下滑趋势。与此相对应，人口死亡率在这段时期内基本上没有很大变化，出生率下降与死亡率基本不变的结果是人口自然增长率明显下降，人口自然增长率不断下降与预期均寿命不断延长的共同作用是老年人口占总人口的比重不断提高，社会的老龄化程度越来越高。
　　
　　三、人口老龄化对养老保险制度的冲击
　　
　　(一)人口老龄化对养老保险传统理论的冲击
　　经济学理论认为，由于逆向选择和道德风险的存在，私人养老保险市场成为不完全市场，而强制性政府公共养老保险能解决这一问题，此外，公共养老保险还能解决私人保险市场不能处理的通货膨胀等风险，在这一理论指导下，各国都建立起了比较完善的公共养老保险计划。但从20世纪90年代开始，人口老龄化使得世界各国的公共养老保险计划都面临严重的财政危机，从而引发了对政府与市场、国家与个人在养老保险提供中各自承担作用的探讨。很多学者认为，养老保险由私人提供从宏观和微观角度看都大有裨益。从宏观经济上讲，私人提供养老保险可以降低税收和缴款，减少对个人行为的扭曲，从而带来经济的帕累托改善；私人提供能增加养老保险成本一收益的透明度；私人提供使得养老保险基金进入保险公司、金融部门等，这些部门为了规避风险会将资金进行多样化投资，进入金融市场，从而促进金融市场的发展；私人提供能促使个人增加储蓄，储蓄的增加会直接推动经济增长；养老保险的私人提供还能减少老龄化对经济产生的负面影响。从微观经济上看，养老保险私人提供更能照顾到个人的不同偏好和选择；个人提供的资金积累可以进行多样化投资，提高投资回报率；个人提供使管理不受政府干预，政府是风险厌恶的，政策制定者不喜欢冒风险不利于革新的产生从而导致政府管理的低效率；私人机构追求利润的动机会使私人提供养老保险的成本更低，至少对参加者而言成本更透明。因此他们认为养老保险更多地由私人提供能导致个人与社会的效率增加和福利改善。
　　在加大市场和个人在养老保险提供中作用的思潮引导下，1981年，智利实行了新的个人账户存储式养老保险制度。继智利之后，拉美先后有7个国家开始尝试养老保险的市场化改革；英国75％的劳动力在国家收入关联养老金计划之外与私人养老金计划签约，美国的401(K)计划已为1910万投保者积累了4400亿美元的资产，年缴费流量达1000亿美元。OECD最近的一项研究对9个成员国的调查表明，个人退休收入的来源正朝着一个多样化的趋势发展，提前退休导致从工作获取的退休收入所占比重下降，而私人养老保险计划和资本积累的增加使得资本收入

在退休收入中的比重日益增加。
　　
　　(二)人口老龄化对养老保险制度的冲击
　　人口老龄化减少了人均GDP的数量，也减少了劳动力的供给，这些因素与老年人口增加相结合，自然影响到一国的养老保险制度。
　　1．人口老龄化首先体现在老年人口抚养比的变化上。老年人口抚养比或称老年人口抚养系数，或赡养率，是指65岁以上人口数量占工作人口(15～64岁)数量的比重。随着人口老龄化的出现，65岁以上老人的数量逐渐增加，而出生率的下降导致年轻的工作人口日趋减少，也就是说，工作人口负担的老年人口越来越多，不管今天的老年人以什么渠道获得资金来源，老年人消费的是现在工作的人所生产但不消费的产品，或者说，老年人始终依赖于其随后的两三代人提供劳动力去生产出他们要消费的物品。大量老龄人口的存在势必对整个社会生产出的经济资源提出挑战，也势必造成人口跨代之间的收入再分配和跨代之间的不平等。胡鞍刚指出，中国在职人员与离退休人员的比例，已由1982年的10:1降到2002年的3.5:1；从中国未来劳动力供给看，15至54岁年龄人口数量2015年后将显著下降，55至59岁和60至64岁人口将成为劳动力重要组成部分。可以清楚地看出，与世界平均老年人口赡养率相比，我国在今后50年的老年抚养负担增长速度更加明显。厉以宁等(1994)在《中国社会福利模型》一书中指出社会的赡养率与一个国家的经济发展水平有很密切的关系，他们的研究结果表明：1980～2025年间，中国的老年抚养指数都超出了在同等人均国民生产总值下的老年抚养指数的国际平均水平，意味着中国所要承受的老年抚养指数超出了国际上同等经济发展水平的其它国家，或者说，人口老龄化给中国经济造成的压力高于其他发展中国家。大部分工业化国家早在老年人开始消耗大量国家资源之前就实现了繁荣，而中国在没有实现经济的繁荣之前就面临着严峻的老龄化，即“未富先老”现象比较严重，因此养老对社会提出的压力更大。
　　2．老龄人口的增加使得更多的人领取养老保险金，带来了养老保险资金预算的压力。帕拉柯斯(Palacios，1994)以现行人口发展态势和现行老年保障制度不改变为前提，做了1990～2050年分地区的公共养老金支出预测，到2050年，整个OECD成员国公共养老支出将占GDP的16％以上，而中国这一比例将达到13％-14％。从我国1978年以来离退休、退职人数的变化情况，以及领取养老金的增长情况，也可以看出我国养老金需求额的增长之快，1989年全国离退休人数为2201万人，到2005年已增加到5088.2万人，增长了131.2％。领取的退休金从327.96亿元上升到5308.77亿元，增长了16倍多。周迎春、张双喜(2005)采用统计方法，使用某一城市的数据，对其养老保险的资金收支进行了测算。他们使用60岁以上人口占总人口的比重、当年企业离退休人数、居民消费价格指数、全市平均职工工资和丧葬抚恤费作为影响养老保险支出的主要因素，通过对1996―2002年相关数据的回归测算出影响支出的最重要因素是丧葬费和离退休人数，并以此对将来的支出进行预测，最终发现在离退休人数不断增加的前提下，养老保险资金收入小于支出，存在资金缺口。张明明(2001)对中国1997年实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度以后存在的隐性债务进行了估算，采用1999年《中国劳动统计年鉴》、《中国统计年鉴》的资料，按不同的缴费率和不同的退休年龄分五个方案进行测算，结果发现五个方案下都存在隐性债务，债务规模分别是36967、43741、24299、18301、27627(亿元)。董克用、王燕(2000)认为，1997年以后的养老保险制度以城镇职工为对象，单位和职工缴费总额控制在28％以内，如果假设社会平均工资的增长率有下降的趋势，在现行养老保险制度下，养老保险基金从2025年开始出现精算赤字，到2050年，年度预算赤字将达到16％，说明在人口老龄化背景下我国现行的养老保险制度缺乏长期偿付能力。
　　
　　四、人口老龄化冲击下的中国养老保险制度改革
　　
　　在人口老龄化日趋严重的社会背景下，只有不断进行养老保险制度创新，才能应对养老保险供不应求的社会矛盾。
　　1．“统账结合”模式下做实个人账户的改革。一般意义上讲，基金制的养老保险制度比传统的现收现付制养老保险制度在应对人口老龄化方面有更好的优势，我国从1995年开始将现收现付的养老保险制度逐步转向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，但在制度实施过程中，对个人账户基金设置了部分空账，由于统筹基金和个人账户基金实行“混账”管理，很多地方将职工个人缴费形成的个人账户基金也用于支付当期养老金，从而使个人账户空账不仅没有逐步补实，反而逐年扩大，处于空账运行状态。这个空账规模有多大?根据世界银行测算，约占年度GDP的40％多一点。有关的几个部门也曾有过不同的估计，都在3万亿元左右。大规模空账的存在意味着我国的养老保险制度还是按现收现付的模式在运行，而且基本养老保险面临资金支付的危机。2000年底，国务院出台了《关于完善城镇养老保险体系的试点方案》，决定在辽宁省进行做实养老保险个人账户的试点，标志着养老保险制度改革进入了新的阶段。辽宁试点到2003年年底已经基本结束，吉林和黑龙江两省从2004年开始推行辽宁试点模式。穆怀中等(2006)的研究表明，从辽宁试点经验看，这一模式是符合中国经济社会发展实际和有效抵御人口老龄化风险的理性选择。由此可见，做实个人账户，并认真做好个人账户基金的保值增值，真正实现部分个人投资性质的养老保险制度，对缓解养老保险资金支付缺口、应对人口老龄化风险有重要的意义。
　　2．鼓励个人缴费与退休待遇挂钩，实施积极的促进劳动和就业的养老保险制度。人口老龄化使得工作人口数量下降，同时退休人口数量增加，带来了社会产出在年轻一代和退休一代之间分配的矛盾。推行缴费与待遇相关联的养老保险制度，强调养老保险提供中权利与义务的对等关系，对于调动个人工作积极性，从而带来更多的社会产出以应对老龄人口的需求有积极的意义。此外，适度提高我国的法定退休年龄，增加退休年龄的弹性也有利于缓解养老保险的资金供求矛盾。随着人均寿命的提高，按原来的退休年龄计算的养老金领取额越来越大，提高退休年龄对于降低养老金领取年限以及增加养老保险缴费年限都会有正面的影响，也是增收节支的办法之一。我国的退休年龄是在20世纪50年代制定的，男性退休年龄为60岁，女性职工为50岁，女干部为55岁。这一退休年龄与当时的生产力状况和预期寿命是相适应的。但从当前情况看，个人身体健康状况有了很大改善，预期寿命不断延长，从养老保险缴费和养老金领

取情况看，都具备了延长退休年龄的可行条件。从发达国家的实际运行情况看，提高退休年龄(如德国、英国等)或不提高退休年龄但增加养老保险缴费年限(如意大利等)已很普遍。考虑到我国劳动力市场当前供大于求的现状，选择合适的时期并分阶段的逐步提高退休年龄更可取一些。
　　3．大力发展补充养老保险。人口老龄化等原因导致我国基本养老保险存在严重的供不应求矛盾，而资金约束的存在使得扩大基本养老保险覆盖面、提高保障水平变得非常困难。根据养老保险制度的改革目标，我国基本养老保险的替代率还将逐步降低，劳动与社会保障部认为我国的基本养老保险替代率降到56.8％左右比较合适。政府基本养老保险只为社会成员提供最基本的生活保障，这就为补充养老保险的发展提供了广阔的空间。补充养老保险能最广泛地调动社会资源，体现不同地区、行业、企业间的经济发展差别，既能缓解基本养老保险扩大产生的财政压力，又能保证个人养老保险待遇总水平不会因基本养老保险待遇的减少而降低。我国最近几年宏观经济的发展为扩大补充养老保险提供了经济基础；从企业的角度看，国有企业在为职工缴纳基本养老保险费时比较积极，但国有企业对国民生产总值的贡献率逐年降低，私营和外资企业的贡献率逐年提高，吸引的劳动力数量也在逐年增加，因此鼓励企业为职工建立补充养老保险计划，并从税收等国家政策上给予一定的扶持，对于这些企业吸引技术人才、形成企业凝聚力进而促进企业发展有着重要的意义；从我国居民的可支配收入和消费储蓄水平看，居民可支配收入、消费和储蓄水平近20年一直保持持续增长的态势，让个人为自己将来的养老承担一定的责任，通过购买商业养老保险等私人保险计划建立个人储蓄性养老保险也有一定的可行性。
　　
　　五、结论
　　
　　随着人口预期寿命的延长和出生率的降低，人口老龄化日益成为不可回避的社会问题。人口老龄化首先影响到一个社会的老年人口抚养比，使工作人口赡养的老年人口数量不断增加，进而对社会产出在不同代人之间的分配产生一系列的影响。在由政府提供公共养老保险时，人口老龄化自然影响到公共养老保险的供求关系与资金的收支平衡。中国由于实行计划生育政策以及人口基数大，人口老龄化的问题比世界其他国家更为严重，养老保险制度面临的挑战也更加严峻。因此，不断进行养老保险制度的调整和创新，积极应对老龄人口增加对政府养老保险预算和社会经济的挑战，具有重要的实践指导意义。

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