农业政策性金融的边界分析

来源:用户上传      作者: 董青马　向天雁

　　
　　作者简介：董青马，重庆工商大学财政金融学院讲师，西南财经大学博士生，研究方向：宏观经济及货币政策。向天雁，重庆工商大学财政金融学院讲师，硕士，研究方向：保险理论
　　摘要：农业政策性金融边界的确定成为农业政策性金融机构改革的关键和逻辑起点。本文从三个方面进行论述；首先，从农业政策性金融的金融性．政策性和优惠性出发确定其理论边界；其次，从农业经济发展的内在要求出发，从生产、流通两个环节对农业政策性金融的边界进行界定；最后，从交易成本的角度出发，区分农业政策性金融的核心和外延边界。以此为基石，得出农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性。
　　关键词：农业政策性金融；边界；模糊性；多层次性；动态性
　　中田分类号：F830．6 文献标识码：A　文章编号：1008―2972(2006)03-0054-03
　　
　　一、引言
　　
　　要促进农业增产、农民增收和农村发展，需要强化农村金融服务，增加农村信贷供给，但农业的弱质性导致商业性金融不愿介入，需要农业政策性金融功能的发挥。但是，当前农业政策性金融体系的供给却存在严重偏颇，其主体金融机构农发行更存在业务萎缩，支农功能弱化的现象。由此，重塑农业政策性金融成为一种必然。但在以往的研究中，却忽视了一个最基本的问题：什么是农业政策性金融?农业政策性金融的边界在什么地方？首先，农业政策性金融在国外就没有一个明确的定义，而对农业政策性金融的业务边界也仅仅是一个模糊界定。其次，农业政策性金融边界的模糊性更是严重地阻碍了其功能的发挥：一是农发行粮棉油流转贷款性质的模糊性导致道德风险的出现；二是商业性金融机构(农发行和农信社)的政策性业务的性质难以明确，进而导致贷款的风险归因不明确；三是商业性金融机构兼营政策性业务和政策性金融机构兼营商业性业务导致的目标冲突和道德风险。最后，农业政策性金融的边界更是我们进行以农发行为代表的农业政策性金融机构改革的逻辑起点：由此，本文依次从农业政策性金融的理论基石、农业经济金融发展的内在要求和农业政策性金融机构的供给特征出发来多维度分析农业政策性金融的边界。
　　
　　二、农业政策性金融的理论边界
　　
　　政策性金融的含义，目前还没有一致的、被普遍接受的定义。国外的学者一般从政策金融的目标或运作方式来对政策金融进行界定。日本的小滨裕久、奥田英信等人在比较一般的意义上是将政策性金融定义为“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。”国内学者白钦先(1993)指出，政策金融是以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为，政策性金融虽然同其它资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但其更重要特征却是政策性和优惠性。[1]瞿强(2000)将政策性金融定义为后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的手段，它主要是通过建立政策性银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为特定最终需求者提供中长期信用。[2]
　　从国内外学者对政策性金融内涵的界定，我们可以发现政策性金融包含三个方面的本质性特征。(1)政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；(2)金融性，即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动；(3)优惠性，即以比商业金融优惠的利率、期限、担保等条件提供贷款或保证提供贷款(即可得性)。这三方面的本质特征也从理论上明确了其与商业性金融及财政的边界，政策性与优惠性的特征决定了其与商业性金融的区别；而金融性又决定了其与财政的区别。
　　由此可见，政策性金融的作用边界在于解决“市场失灵”，具体的作用领域：一是这些需求产生于非盈利性或盈利性非常低的公共部门领域；二是这些需求属于非市场性的有效需求，无法通过商业金融行为来满足。由此也决定了政策金融机构存在的前提有二：一是提供基本的公共金融产品二是保护弱势群体的需要。在管理应用中，对于政策性的理解突出表现为：(1)政策性银行与政府的关系，是“政府的银行”。(2)政策性银行与其他金融机构的关系，是互不竞争的关系。(3)政策性银行的政策性具体体现在其业务范围或者职能定位上，其逻辑便是把政策性和竞争性的理解最终归结为业务范围来界定。但是，这样一来，政策性问题就简单化甚至于异化，而业务范围反而又复杂化。其原因在于，仅仅用政策性的概念是无法解决政策性问题的，必须从农村经济和金融发展的内在要求出发赋予政策性明确内容。
　　
　　三、从农业经济发展的内在要求看农业政策性金融的边界
　　
　　我们从农业经济发展的内在规律出发来探讨政策性金融的边界。
　　(一)农业生产领域对农业政策性金融边界的要求
　　农业生产领域贷款需求的核心在于增加农业的可持续增长，但是从表1我们可以发现，农业基本建设总体水平较低，波动较大，平均占比在6％左右，其构成比例以水利基建为主，占比60％左右。而新增固定资产的年增长率较低，从1999开始，仅为8％左右。
　　从上述分析，我们可以发现，我国农业基本建设投资和固定资产投资严重不足，但这些项目普遍具有周期长、外部收益高的特征，普通商业性金融机构不愿介入，因此政策性金融的主要目的是稳定或提高农业生产能力，增加农民收入。其具体政策性金融需求如下：(1)农业基础设施贷款。我国农业抵御自然灾害的能力下降，农业基础设施非常短缺。具体而言，业务重点应为继续增加农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的投资规模，扩大建设范围，提高工程质量。(2)实用农业科技的投入使用。我国是一个资源稀缺的国家，人均可利用耕地面积小，增加农业产量和促进农民收入的唯一办法就是增加农业科技投入。业务重点应为种子工程、良种工程及各种机械设备的购买。(3)农业生态环境改善。我国耕地资源逐年减少，水资源短缺，森林覆盖率低，污染严重，水土流失，土地荒漠化。业务重点应为中低产田的改造、土地肥力的增加、退耕还林和生态资源的保护。(4)农业产业结构的调整。我国农产品在总量过剩的同时，结构性矛盾十分突出，表现是农业生产结构与市场需求结构不相适应。业务重点应为调优无公害农业、特色农业等具有比较优势的产业结构。
　　(二)农业流通领域对政策性金融边界的要求
　　农业流通领域政策性金融的主要目的是稳定农业产品市场，确保粮食安全。这也是过去我们农发行的唯一业务，但随着粮棉油流通体制改革和农业产业化及市场化，确保粮食安全的关键在于进行流通组织的创新。一是建立充分竞争的市场机制，二是规模经济

效益。但是，在产销一体化发展的农业产业化农业中，生产与销售、与流通的边界已经并不十分确定，问题的关键变为如何建立健全农产品的物流体系。在物流体系中，金融运动是起决定性作用的因素。由于农业流通的正外部性，使政策性金融的一个重要职能被定位于农业流通领域。其具体运作模式为：(1)培育各类市场流通主体，一般通过订单农业的方式保证粮食价格的稳定和运转。(2)提高优势农产品的加工水平和农产品的竞争能力。通过加工企业竞争力的提高来实现粮食的有效运转。(3)政策性金融的价格支持。(4)扩大优势农产品出口。农产品的出口关键在于质量的提高和中介组织的创新，政策性金融的重点在于对农产品结构的调整和支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，扩大优势农产品出口和价格支持，及出口信用保险支持。
　　具体而言，不同的项目可以划分为公益项目、基础性项目、竞争性项目三大类。本文的政策性金融项目不包括纯粹应由财政资金投入的公益型项目如公益林业、公益水利设施、农业气象等，政策性金融的重点在于基础性项目的实施。
　　
　　四、从农业政策性金融体系的供给特征看农业政策性金融的边界
　　
　　从农业经济和金融发展的内在要求出发，政策性金融的边界局限于两个方面：在生产领域，主要是维持和增进农业生产力的提高，集中于基础性和开发性的农业项目方面；在流通领域，主要是促进流通中介组织的竞争力，以此来进行农业产业结构的调整和增加农民收入。比较而言，生产领域的金融需求政策性更强一些，而流通领域的金融需求更具有竞争性，因此我们可以从两个层次来理解农业政策性金融的边界。
　　(一)农业政策性金融的核心边界：提供基础性和开发性的农业贷款
　　首先，改善农业生产条件和提高农业生产率的基础性投入严重不足。“三农”问题，可以集中用农村来概括，农民是农村的主体，农业是农村的主业。中国前进中还存在诸多问题，但最主要的制约因素是农村发展严重滞后，占中国人口多数的人还在从事传统农业。这除了要继续加快城市化进程转移大批农民外，农村的工业化、信息化、现代化是必需的。而实现这一点，对目前处于一家一户分散经营，以手工劳动为主体的大多数农村而言，大规模的基础设施建设，如农村道路、农村电网、农村通讯、基本农田水利设施、节水灌溉、农村医疗、小城镇建设等是必需的；大量大中型农机具使用也是必须的；大量农产品加工设施的建设也是必需的；大量为转移农业人口而在农村兴办第二、第三产业也是必需的；同时，科技投入、生态环境的改善和产业结构的调整也是必需的。其次，农村基础建设的长期性和风险性决定了政策性金融支持的必要性。农业由于其特有的基础地位和农业弱质属性，是一个需要国家长期扶持的产业。其实，除了公共服务设施以外，农村绝大多数项目都是能够盈利增值的，只是与城市项目相比，它的盈利水平普遍较低，投资回收期一般较长，风险也相对偏大。这些特征特别适合政策性金融介入，由于它能盈利，有还本付息基础，银行能够介入；由于它盈利水平偏低，贷款回收期长，不适合以盈利为主要目的的商业银行介入，商业银行也不愿介入，而需要有兼有财政和银行属性的政策性金融介入。最后，相比流通流域而言，生产领域的贷款更具有政策性。在现代市场经济体制中，农业流通领域的发展是以培育市场主体为发展目标，项目也更具备竞争性，可以通过政策性金融机构的适当扶持来实现其完美运行。
　　(二)农业政策性金融的外延：为弱势群体提供贷款和为各类流通中介组织提供贷款
　　1．为弱势群体提供综合扶贫贷款。贫困农户收入的增加成为政府的必然职责，但是扶贫是一个综合的工程，需要多种措施的配套使用。因此，这只能作为农业政策性金融的外延，最好由政府作为主体来牵头，具体由各类合作金融组织来实施，政策性金融机构为其提供贴息、担保或最后信贷支持。
　　2．为各类流通中介组织提供贷款。粮棉油流通体制改革以后，各类流通中介组织成为保证粮食安全的关键，但是农业产业化本身已经具备了商业性的特征，只是其承担了一定政策性功能，需要政策性金融机构的支持。因此，各类中介组织的贷款，农业政策性金融机构的职能应局限为市场环境的建设和基础仓储建设。
　　
　　五、结论：农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性
　　
　　农业政策性金融的核心在于政策性、金融性和优惠性，由此决定的边界也是非常模糊的。由此，我们只能给农业政策性金融在内核上界定清楚，即为农业提供基础性和开发性的贷款，而外延则十分模糊，其不断地与商业性金融、合作性金融及政府职能不断重合。同时，随着农业经济和金融的发展，其外延也会不断地变化。由此，我们在现阶段对农业政策性金融机构进行改革的时候，也不宜对其业务界定过于清楚，仅需要对其核心层进行明确的界定。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]白钦先，曲昭光．各国政策性金融机构比较[M]中国金融出版社，1993
　　[2]瞿强．经济发展中的政策金融[M]．中国人民大学出版社．2000
　　责任编校：阳光

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