基于粮食安全的耕地利用及保护问题研究

来源:用户上传      作者: 谈 琰

　　摘要：笔者针对我国粮食生产与粮食安全问题，分析了河南省耕地利用及保护的主要问题。基于河南省1978年～2008年时闻序列数据，从保障粮食安全的视角，实证检验了影响耕地利用及保护的内、外部因素。笔者提出，建立河南省粮食安全的保障机制，要从注重土地数量与质量管理、完善农业激励政策、增加粮食单产的科技贡献率、提高土地利用效率等入手。
　　关键词：粮食生产；粮食安全；耕地利用；耕地保护
　　作者简介：谈琰(1969－　)，女，河南信阳人，中共河南省委党校经济学部讲师，经济学硕士，主要从事宏观经济农村经济研究。
　　中图分类号：F127.61；F301.21　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2010)05－0111－04　收稿日期：2010－07－31
　　
　　我国的粮食安全问题，作为国家安全体系的一部分，在我国市场化、工业化、城市化和国际化同时推进的背景下尤其突出。我国作为拥有13亿人口的大国，解决吃饭问题只能立足于自给。因此，粮食安全以及农业自身的现代化，与实施工业化、城市化有着同样异乎寻常的重要意义。从现有文献看，粮食生产及安全问题已成为农业经济领域的研究热点之一，如黄季煜等(1998)较早地全面研究了粮食生产的需求与供给、技术进步、资源配置等，李岳云等(2001)研究粮食生产的波动性，严瑞珍等(2001)、刘斌等(2005)也是围绕类似问题进行研究，马九杰等(2001)、刘景辉等(2004)构建了粮食安全的指标及预警体系，而黄利会等(2009)、谈琰(2009)、刘宗超(2004)等学者则是研究影响粮食安全的一些具体因素。本文结合河南省粮食生产与耕地利用的实际情况，对影响粮食总产量的直接、间接因素进行实证分析，并提出了相应的政策建议。
　　
　　一、新形势下我国粮食生产与安全的现状
　　
　　从短期看，我国粮食产量有大幅度提高，2009年中国粮食产量再创新高，达到10616亿斤，是40年来第一次实现粮食总产连续6年增产。粮食自给率10年来一直稳定保持在95％以上，粮食储备达1.5吨～2亿吨，库存水平比世界平均水平高出1倍多，这为我国粮食安全打下了坚实基础。从长远看，虽然我国小麦、大米、玉米等谷物类粮食能够满足自身需要并略有出口，但大豆等却需要大量进口，粮食进口不单是经济因素，往往伴随着一系列政治因素。所以我国粮食供给主要依靠国内生产的稳步增加。从影响的范围上看，粮食危机的局部表现还是可能会有的。从影响广度和深度上看，粮食安全问题既包括粮食供给量，也包括品种结构、粮食价格方面的问题。作为“百价之基”的国内粮食价格走势，会对其他行业产生相当广泛和深远的影响。
　　我国人口占全世界的五分之一，但耕地面积却仅占全世界的7％，粮食生产的总体形式严峻。因此，保障主要农产品的有效供给，必须千方百计地稳定和发展粮食生产，而粮食生产的最大约束在于可用耕地面积。当前，中国正处在经济企稳向好的关键时期，城镇化快速推进对土地管理提出了新要求，农村建设用地亟需引导规范，新土地供需矛盾十分突出。从全国范围来看，国土资源违法违规仍然比较严重，18亿亩耕地红线岌岌可危。
　　我国粮食安全面临的问题可以概括为“两个制约，一个增长”，即自然条件对粮食生产的制约、社会条件对粮食生产的制约，以及人口总量惯性增长。首先，耕地的数量和质量减少。我国国土面积占世界的7.2％，2009年底我国现存的可耕地是18.26亿亩，人均耕地很少，只有1.39亩，人均耕地不到世界平均水平的40％。除耕地减少外，土壤的退化和肥力下降、水资源紧缺、还有气候变化对粮食生产的影响加大。这些因素对我们未来的粮食生产都产生一定的威胁。其次，社会条件制约。我国实行农业联产承包责任制，粮食生产分散经营，农业劳动者素质低下，农业生产技术对提高粮食单产的趋势逐渐在减少、增产难度增加，粮食生产成本随着化肥、农药、种子、农机具等农业生产资料价格上升而增加，农业收益持续下降等。最后，人口的惯性增长。国家统计局2010年2月25日发布的统计公报显示，截至2009年底，我国总人口为13.35亿人。中国人口压力依然严峻，“人增、地减、水缺”的矛盾将更加突出。
　　
　　二、河南耕地利用及保护的主要问题
　　
　　河南粮食生产负担越来越重，面临诸多问题，其中最大的问题是耕地面积和质量问题。一方面，制约耕地粮食产量的有水资源短缺和污染问题，还有化肥、农药过量投入的问题，以及粮食增产与增收潜力下降问题等。另一方面，河南人均耕地面积少，只有1.22亩，是全国人均水平的80％，世界人均水平的35％。河南耕地面积每年以20多万亩的速度减少，土地后备资源已经亮起红灯。
　　具体来看，河南耕地面积减少的主要原因包括公用事业征用、城镇化发展、退耕还林、非法占地等。需要重点关注的是非法占地，而这类问题一般是约束机制的不完善所造成的。
　　第一，保护耕地最大的困难在于中央政府和地方政府在土地问题上的目标不一致。由于目标上的分歧，造成了中央和地方在土地问题上的重复博弈。中央在保护耕地上的目标有三：一是保护耕地，保障粮食安全；二是保护农民利益，维护社会稳定；三是保证一定的建设用地，保持经济的持续增长。地方的目标有两个：一是增加地方的建设用地，来扩大地方的工业和经济发展；二是实现地方的财政目标和融资目标。如果单从目标的可行性来分析，地方的目标胜于中央的目标，所以地方在博弈过程中占据一定的优势。尽管中央在加强对土地的控制，但是出现的情况是耕地占用不断扩大，最多的时候开发区的数目有6800多个。
　　
　　第二，地方政府政绩考评制度不科学。在当前唯GDP论成败的官员考评体系下，地方政府及其官员的圈地冲动异常强烈，因为地方可以用土地出让来扩大工业，用于基础设施的投资，可以改善投资条件。尽管土地出让金的数量不多，但是价格高、收益大。国务院发展研究中心的调查表明，土地出让占地方财政预算外收入的60％以上，占预算内收入的40％，造成了“土地财政”的窘境。形成土地财政的直接原因就是――分税制。1994年分税制具体规定――土地出让金归地方政府。于是，土地出让金成了很多地方政府财政预算外收入的最主要来源。当前中央对于“土地财政”问题，采取的主要措施是“地根”政策，即将土地政策作为宏观调控的手段，通过土地管制，遏制“圈地运动”。但是，在没有改变目前“财权上移、事权下移”的财政体制、没有建立更科学的政绩考核体系等前提下，这样的措施实施起来会大打折扣。
　　
　　三、河南耕地利用对粮食生产的影响
　　
　　从耕地的利用的角度分析，河南粮食总产量主要由以下几个因素决定：一是耕地总资源，代表一个区域可供利用和开发的有效土地面积，用年底常用耕地面积(千公顷)指标反映；二是粮食单产水平，

用单位粮食播种面积的粮食产量反映(万吨／千公顷)；三是农户粮食种植的积极性，采用粮食占总播种面积比例反映(％)，同时也代表了粮食作物与经济作物的相对优势。除了上述主要因素以外，有待检验的影响因素包括单位人口耕地面积(千公顷／万人)、粮食作物面积(千公顷)、前期粮食总产量、城市化率(％，采用城镇人口占总人口的比例计算)、农村居民家庭人均纯收入(元)、人口数量(万人，用总人口数反映)和人口质量(％，采用教育年限与受教育水平比例的加权指数)。需要说明的是，以上数据主要来源于历年《河南统计年鉴》。
　　以河南粮食总产量作为被解释变量，三个模型的拟合结果基本一致(见表1)，拟合优度达到了99.9％以上，大部分自变量通过显著性检验，回归效果较为理想。
　　首先，耕地总资源的符号为正。通过了10％的显著性检验，说明河南省耕地总资源的数量上的增加，有利于进一步提升粮食总产量。但是，其回归系数在0.018－0.028之间，说明新增耕地的质量较低，对提升总产量的作用较为有限。仅从数量上看，河南省的耕地总面积总体上呈现出先降后升的态势，1998年以后河南省对耕地资源的保护工作开始显现成效，对于稳步提升粮食产量提供了有力的保障。
　　第二，粮食作物面积、粮食占总播种面积比例和粮食单产的符号均为正。通过了5％以上的显著性检验，说明了粮食作物面积和粮食单产对总产量的作用明显。粮食作物面积和单产对总产量的影响符合预期假设，其中单产对总产量增加的作用更大。由此表明，在地方政府保护现有耕地、开发后备耕地和引导农户积极种粮的政策导向以外，更需要通过要素投入的改善，以及科技帮扶、新种子推广、农田水利基本建设、现代农业机械装备等途径，着力提高粮食单产水平。再者，从粮食占总播种面积比例来看，河南从1983年的83％，下降到2004年的最低点65％，之后开始有缓慢上升的趋势，2008年底达到68％。粮食占总播种面积比例反映了农户的种植行为，近年来政府提出要在河南建立粮食核心区建设的构想，对农户的补贴力度逐年加大，很多农户放弃了经济作物转向了种植粮食。
　　第三，城市化率的符号为正。通过了显著性检验，且回归系数较高。城市化进程对粮食产量的影响存在三个方面：一是城市化和粮食产业发展均有利于农民增收，政府可通过城市化进程所积累的资金和现代化技术来支持农业(黄利会，2009)；二是一部分农民到城市就业，将土地流转给具备技术、资金和管理优势的农户，有利于提高粮食种植的规模效应；三是城市化过程中非农业用地对耕地面积的挤占，以及优秀劳动力的流失等问题。回归结果说明，河南省在城市化率提高的同时，兼顾了城市与农村的协调发展，依靠城市所积累的资金、技术等要素，带动了传统种植业的产业化，从而抵消了城市化对粮食生产的负面影响，并未出现城市化影响粮食产量的情形。
　　第四，农村居民人均纯收入对粮食总产量的影响不显著。农村居民人均纯收入从1978年的105元增长到2008年的4454元，但农户将资金投入粮食种植的比例有限，对粮食总产量的贡献不明显。主要原因是农村居民的收入主要来源于非农收入，所以将这部分收人主要用于住房、教育、消费和再投资，很少将收入投向利润率较低的粮食种植业。
　　第五，粮食单产对粮食总产量的促进作用最大，且通过了1％的显著性检验，说明提高粮食单产是促进粮食产量的关键因素之一。
　　第六，人口数量和人力资源状况的符号均为负。通过了10％的显著性检验(模型2中的“人口数量”除外)，说明人口数量的增加和人力资源质量的提高均不能促进粮食产量的增长。
　　最后，前期粮食总产量的符号为正，通过了l％的显著性检验。当前期的粮食产量达到或超过预期时，无论是农户还是政府，均会在下一年度增强种粮的积极性，加大耕地利用的投资，从而形成粮食产量提高与农户投资行为的正强化。此外，还说明河南省充分发挥了区域内的比较优势，在粮食增产、增收方面探索出适合省情的发展模式，粮食生产进入“农户自愿与政府激励相结合”的良性循环。
　　
　　四、基于粮食安全的耕地利用及保护措施
　　
　　根据对河南1978年～2008年粮食总产量的实证分析，认为耕地总资源、粮食作物面积、粮食占总播种面积比例、城市化率、粮食单产和前期粮食产量等因素对粮食总产量产生显著的正影响，人口数量、单位人口耕地面积、人力资源状况对粮食总产量产生显著的负影响，而农村居民人均纯收入影响效果不显著。结合当前河南省粮食生产和安全问题，认为加强耕地利用和保护的措施主要包括以下方面：
　　第一，严格执行相关耕地保护条例，提高耕地的数量和质量。依据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，采取严格的耕地保护政策，确保实现耕地增减的动态平衡。一是加强对基本农田的保护。从全国来说，必须保证基本农田不低于16.2亿亩的“红线”。从河南省来说，必须立足河南人均耕地少的实际，把粮食生产用地稳定在7500万亩，复种指数提高到200％，即全年粮食播种面积达到1.5亿亩。二是从严控制建设占用耕地，禁止擅自占用基本农田进行非农业建设，保持耕地数量的动态平衡。三是处理好生态建设和保护耕地的关系，合理确定生态退耕的数量和范围，使当地保有足够数量的基本口粮田。四是加强集体建设用地和农民宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治，推动新办乡村工业向镇区集中，提高农村各类用地的利用率。
　　第二，加快建立和完善农业支持和补贴体系，平衡种粮户的种植收益。一是利用“绿箱”政策支持粮食生产，增加能为粮农带来收益的农业基础设施建设、生态保护、科研教育、技术推广、病虫害防治的建设投资和专项资金；增加对农民的服务支出，如市场信息服务、产品营销服务专项资金，建立粮食信息服务体系；逐步建立对农民收入的直接补贴制度，使之成为保证粮农最低收入水平的保障手段；建立国内低收入阶层的食品补贴制度。二是调整“黄箱”政策支持粮食生产。按照WTO规则要求，政府的支持应针对农业生产者而不是流通领域，需要重新确定“黄箱”政策的支持重点。比如对农用生产资料给予价格支持和政策优惠，包括良种、化肥、农药、农膜、农用油、农业机械等；对符合国家支持方向的农业投资给予补贴，如对规模经营的农户投资补贴，对农民销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴，对农业生产、农产品加工给予利率优惠等。
　　第三，提高粮食单产的科技贡献率，弱化自然灾害的不利影响。我国要建立粮食安全的技术保障体系，指导农户科学选种、育种，合理灌溉，正确施用农药化肥；提高农业机械化程度和气候预警机制；提高品质育种和良种覆盖水平；推广病虫害综合防治、科学施肥、节水灌溉和旱作农业配套技术，提升粮食单产水平。同时，还要采取各种措施加快现有农业科技成果的推广和转化，推进农科教统筹结合，加强对基层农技人员和示范户的培训。
　　第四，稳定和完善农村土地承包制度，提高土地的综合利用效率。坚持并不断完善以家庭承包为基础、统分结合的双经营体制，是中国农业的基本经营制度，也是保护和调动广大农民积极性，稳定和发展粮生产的关键。稳定和完善农村基本经营制度，总的思路是“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”。一是加强农村土地法制化建设，确保土地承包关系长期稳定。二是积极稳妥推进土地使用权流转。在稳定土地承包关系和尊重农民意愿的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流制度改革；按照“自愿、有偿、依法、规范”的原则，采取转让、转包、入股、互换等多形式，促进土地向种植大户、农业企业集中；培植一批种粮大户，发展适度规模经营，实土地资源的优化配置，为提高粮食生产竞争力提供可能的空间。
　　
　　(编校：育　川)

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