关于中国不动产税制改革的新思考
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作者: 郑 杰
[摘要]我国现行的不动产税制大部分是计划经济时期的产物,随着市场经济的快速发展,这套税制的漏洞日显。改革和完善不动产税,建立现代市场经济条件下的不动产税制已成为当前我国税制改革的一项重要内容。
[关键词]不动产税 税收负担 税费体系
一、我国不动产税费体系的现状分析
我国现行不动产税制涉及的税种主要有11种,其中直接以不动产为课税对象的有6种,即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、契税;与不动产紧密相关的有5种,即营业税、印花税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税。从流通环节入手,把与不动产有关的税费分为开发、保有、交易三个环节:开发环节:土地增值税、耕地占用税、土地出让金。保有环节:城镇土地使用税、房产税、城市房地产税。交易环节:契税、印花税、营业税、城建税、所得税。目前,不动产税费体系中存在的问题主要表现在:
一是土地市场不够完善,且土地有偿使用方式单一。目前,在国有土地的出让方式中,招标拍卖所占的份额比较小,行政划拨和协议出让仍占很大比重,并且出让金偿付方式是土地使用权受让方一次性支付出让金的单一形式,在刺激地方政府靠“寅吃卯粮”搞建设的同时,又给了购地者极大的财政负担。
二是内外税制不统一。我国不动产税收政策实行“内外双轨制”,内外税制不一致既不利于企业间的公平竞争,与当前世界经济的发展越来越不相容。
三是计税依据不统一。我国现行不动产保有环节的税种以建筑面积、房产余值和租金为计税依据,这些计税依据都不能准确反映不动产的现值,也就不能很好的发挥调节经济的作用。
四是存在重复课税现象。对同一税基重复课税造成税负不公。
五是不动产征税面窄,减免税多。随着我国近年来农村非农经济的发展、城市住房制度的改革,使得陈旧的不动产税制受到挑战。现行的这种“窄税基,宽优惠”的税制,不仅使税收的调节收入分配功能受到很大限制,而且给管理带来一些弊端,影响了税收执法的严肃性。
二、不动产税制改革的新思路
1.统一计税依据,建立不动产评估征税体系。针对目前计税依据混乱的情况,建议采用以市场价值体系下对土地和建筑分开独立评估的评估价值作为计税依据,提出下面的计税公式作为参考:
不动产税应纳税额=土地价格×土地税率+[建筑净值×(1-20%)-免征额]×建筑税率
建筑净值=建筑价格-累计折旧
免征额=家庭人口数×人均免税额
上式中,土地价格指专业评估机构估出的地价,综合考虑区位、基础设施建设、公共服务状况;建筑净值扣除的20%为房屋的维护、修缮费用;人均免税额可由地方政府根据当地的房屋价格指数和居民收入水平来确定。
2.扩大征税面,实行普遍纳税。改革后的不动产税征税范围由城市扩大到农村,覆盖所有的个人自有住房,将城市机关、事业单位、社会团体的自用房产也纳入其中。这样可提高现有不动产的保有成本和住房的利用率,也为增加地方财政收入贡献了力量。当然我国还有部分农村地区处于贫困落后状态,可通过减免税予以解决。
3.对现有税种进行增减和调整。(1)取消土地使用税。土地出让金与按年缴纳的土地使用税的本质一样,都是对土地的使用收取一定的税费。因此,可以取消城镇土地使用税。(2)简并有关税种。①土地增值税在调节土地增值收益,规范土地交易秩序方面有一定的作用,但从实际上看,计征繁琐,征收效果差。因此可以考虑把土地增值所得并入一般所得额中计征所得税,从而减少征收成本。②将房产税与城市房地产税合并,统一按照市场价值计税,具体可参照前述的计税公式。这样有利于内外资企业的公平竞争,符合市场经济的基本要求。③将契税并入印花税。针对房地产产权转让签订的产权转移书据和契约,契税是对产权承受人征税,而印花税是对承受人和出让人双方征税,税基相同,因此可以只征收印花税,减轻承受人的负担。(3)增设新税种。为了促进土地充分利用,扼制过多保有土地的行为,可以开征土地闲置税;针对以短期炒卖土地盈利的投机商,建议开征短期转让土地税。通过开征此类税种可以在一定程度上鼓励土地规范化的开发利用。(4)提高耕地占用税的税率。应大幅度提高耕地占用税的税率,使使用耕地比使用非耕地成本更高,推进土地的集约和合理利用,真正达到保护耕地的目的。
4.不动产税制改革的配套工作。(1)土地出让制度的变革。土地购买者通过竞拍获得土地使用权,当期一次性支付土地出让金的50%,剩余部分在土地出让期限内以年租形式与不动产税一并缴纳。改革后就实现了“三赢”:对地方政府而言,既形成了长期稳定的财政收入来源,又在一定程度上降低了过度批地的刺激;对购地者来说,减轻自身财政负担的同时提高了土地使用效率;对居民而言,地价下降带动房价下降,使普通百姓更有能力购买住房。(2)建立一套适应于市场经济发展的不动产评估机构。依据我国目前的国情,最佳选择是在国土资源和房地产管理机构设置专门负责不动产评估的机构。一方面是由于不动产评估所需的土地、房屋登记资料都在房屋国土部门,有利于利用现有资料降低评估成本;另一方面是考虑到房屋管理部门在不动产评估领域的技术相对于其他部门具有优势。此外还有利于密切监测不动产税制改革对房地产市场的影响,从而可以在政策调整中及时提出建议。鉴于不动产的地域局限性和我国地区差异大的特点,在欠发达地区,不动产评估机构可由省级政府设立,而在发达地区,地级市政府能够独立承担设立评估机构的成本且其管辖范围较大,对于这些地方在市级政府设立不动产评估机构更具效率。(3)新、老房税收差别问题。目前,此问题最好的解决方案就是:老房老办法,新房新办法。由于老房的价款中已包含了原有房地产开发、取得环节的各种税费,对老房、新房从改革时起一同开征同比例的不动产税不合理。在此,建议对新房既收取土地出让金剩余部分在出让年限内分摊的年租,也征收不动产税,而对老房只征收不动产税,因为新老房的业主都享受着地方政府运用这些上缴的不动产税的税收收入提供的公共服务和基础设施等公共产品,这完全符合“受益原则”。
参考文献:
[1]谢伏瞻.中国不动产税收政策研究[M].北京:中国大地出版社,2005.
[2]谢伏瞻.中国不动产税制设计[M].北京:中国发展出版社,2006.
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