我国农民工弹性养老保险制度构建研究

来源:用户上传      作者: 李长健　阮晓毅　董芳芳

　　摘要：建立适合农民工特点的养老保险制度，既是维护农民工应有的权益，也是维护社会公平、保障人权的题中之义，它更是构建和谐社会不容忽视的重要内容。基于农民工的特殊身份，对农民工养老保险现状进行剖析，从社会公平和人权保障的理论视角及实然意义分析了构建农民工养老保险制度的必要性，进而通过国外制度的借鉴和国内实践模式的评估，最终提出农民工弹性养老保险制度的构建模式。
　　关键词：农民工 弹性养老保险制度 社会公平 人权 绩效评价
　　
　　我国现行的城镇企业职工养老保险制度是主要针对企业职工设计，与农民工自身的特殊性不相适应，而我国还没有专为农民工“量身定做”的养老保险相关制度。因此，当前农民工的养老保险也就无从得到保障，过高的“门槛”和过多的限制让农民工的养老问题成为“奢侈品”。
　　
　　一、现状解读：农民工养老保险制度的现实考量
　　
　　在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。
　　
　　(一)农民工的身份厘定
　　农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14％，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17％。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。
　　由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。
　　
　　(二)农民工养老保险现状剖析
　　1、农民工养老保险的现有政策。一方面，中央出台了有关农民工社会养老保险的政策。2001年12月，劳动和社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。按照《通知》规定，城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费，当农民工达到退休年龄，并且累计缴费年限满15年以上的可以按规定领取基本养老保险金。个人账户部分可以有条件的接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付给本人，但中央不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，这实际上是不利于农民工养老的。但统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后，方能获得，否则就无法获得。
　　另一方面，地方出台了有关农民工养老保险的政策。各地方都对农民工养老保险出台了相关政策，以北京、深圳为例进行阐述。2001年8月，北京市颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》。北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，分别为统筹部分和个人帐户部分，而城镇职工实行的是缴费筹资的等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，两者的区别在统筹部分，两者都是高低收入者缴费的数额不同，高收入者缴费多，低收入者缴费少；但是他们退休以后存在差别，等额养老金计划退休后所有职工领取的基础养老金相同，而非等额养老金计划退休后缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全与缴费相关联。2000年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)》，2002年7月颁布了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例，若干实施规定》。深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员工两部分，采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上二者是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的差别、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。
　　2、农民工养老保险的现实状况。农民工就业不稳定，流动性强，这与基本养老保险区域统筹存在矛盾，呈现出“一低一高”的局面。一方面，农民工参保率低。据调查，当前有80％的企业主不愿为农民工购买养老保险，83.2％的农民工自己也不愿购买养老保险，有90％以上的农民工根本就没有买养老保险。由于农民工群体数量庞大，各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅为15％，拥有养老保险的不会超过3,000万人。这些进城务工人员年老后，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新的救济对象。这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。另一方面，农民工退保率高。据新华社2006年2月15日报道，福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。据广东报道，广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但1年内就有40万人“退保”，基本上都是外来务工者。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40％。
　　
　　二、利益诉求：解析农民工养老保险制度的应然性
　　
　　(一)构建农民工养老保险制度的理念支撑
　　1、社会公平理念。《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。

这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。亚里士多德认为公平就是穷人和富人“处于相同的地位，谁都不做对方的主宰”。比例是当时法哲学大师佩雷尔曼提出了“凡属同一范畴的人应受同等待遇”的形式公平正义原则。可见，公平是法永恒的价值命题。公平的意义就在于其保障社会和谐、高效运作所需的社会环境。但公平的内容也随着时代的变迁而常新。21世纪的今天，社会公平已成为社会主义社会的核心价值理念，是社会主义优越性的重要体现。社会的公平与否，直接关系着民众对政府的认同，关系着社会的和谐与稳定。养老保险作为收入再分配的一种重要形式，其功能是促进社会公平。但在中国，农民工作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。因此，在社会本为和实质公平的前提下，切实解决我国农民工的养老保险问题，具有非常重要的意义。
　　2、人权保障理念。人权有基本权利和非基本权利之分。从狭义上说，基本人权包括生存权、发展权、平等权和自由权。生存权和发展权是首要的人权，是人权概念的核心内容。生存权和发展权是人们求生存求发展的要求。马克思主义认为，生存权是享受其他权利的前提和基础，而发展权又是人的一项不可剥夺的权利。但由于我国当前二元化户籍制度的刚性限制等多重因素，使得农民工养老保险政策存在偏见，其制度呈现缺失，也使得农民工无法得到与城市居民享受同等的待遇，因而其养老保险也就相应得不到保障，对农民工的生存权、发展权造成威胁。保障这些基本权利是对农民工作为人的价值和尊严的承认和尊重。面对数以亿计的农民工群体的权利无法得到有效保障的现实，尤其是在我国加入WTO以后，劳动者权利保障必须引起足够的重视和关注。
　　
　　(二)构建农民工养老保险制度的应然考量
　　1、人口老龄化推进农民工养老保险制度的构建。
　　人口老龄化就是老年人口占总人口的比重不断上升的过程，也是人口年龄结构老化的过程，是近代人口再生产过程中所出现的一种人口现象。我国老年人口规模大，老龄化发展迅速。我国人口老龄化开始于20世纪70年代初，老龄化速度逐渐加快，将在2020～2030年间迎来人口老龄化高峰期。又由于经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，这与养老的大需求量产生尖锐的矛盾。因此，构建一个专为农民工设计的系统有效的养老保险体系相当迫切。
　　2、农民工养老保险制度是实现农民工养老社会化的需要。
　　由于农产品经济附加值和市场价格的降低，农村家庭规模的小型化，以及农民工低收入的现实，使得传统养老方式的保障功能大大削弱。这样，在自给自足、自我保障的模式无能为力的情况下，农民工养老社会化就成为惟一可行的道路。农民工养老社会化是农民工待遇和保障制度的组成部分之一，必然要伴随和适应整个农民工制度体系和制度环境的变化与发展。因此，农民工社会养老保险制度的构建则成为实现农民工社会化的有效途径。但农民工养老保险制度并非大道坦途，是一项艰巨而系统的工程。
　　3、建立农民工养老保险制度是实现城镇化的可靠保证。
　　在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，对土地依赖程度普遍较低。正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临各种风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证。
　　4、建立农民工社会养老保险制度是解决“三农问题”的根本。
　　我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。
　　
　　三、制度磨合：农民工养老保险制度的现行模式剖析
　　
　　(一)实践评估一国内三种典型养老保险模式之绩效评价
　　目前，由于我国没有专门的农民工养老保险制度，农民工如何参加养老保险很大程度上取决于各地政策。然而，各地关于农民工养老保险的探索尚无一个成熟的模式，在维护农民工切身权益上还存在纰漏和缺陷，有必要对典型地区的农民工养老保险模式进行可行性分析。
　　1、综合保险模式。综合保险模式在上海、成都都有实行，是指与商业保险公司合作，为农民工建立一套独立的制度，包括养老、工伤、住院医疗三项保险，以社会统筹为基本模式，衣民工个人不缴费，由单位按上年度所在城市职工平均工资60％的12.5％(其中7％为养老补贴)缴纳，费率仅为城镇职工的1／4，为农民工提供企业所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。农民工返乡时可以随同带走一份商业保险同，由商业保险公司按照合同履行商业赔付义务。综合保险模式的出现适应了农民工收入水平较低的特点，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁、收入微薄的农民工提供了保障。但保障水平也较低，而且农民工返乡后，由于这种方式与城镇养老保险模式差异较大，两者衔接形成壁垒。此外，该模式下的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工的市民待遇，更难以实现将来的社会保险省级统筹甚至全国统筹。
　　2、“统一纳入”模式。该模式是以建立全社会统一的社会养老保险制度为出发点，将农民工完全按现行城镇养老保险制度纳入，要求养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种“捆绑”在一起参加，实行同等缴费、享受同等待遇。2000年12月深圳市出台的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》就把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。“统一纳入”的社保制度虽避免了一次性支付基本

养老金的弊端，但如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60％的，按本市上年度城镇职工月平均工资60％计征养老保险费”，对于每月收入甚微的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担。而且同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，一方面养老待遇要缴够15年且几十年以后才能领取，另一方面养老保险关系不能转移，农民工返乡只能选择退保，终结养老保险关系，这不仅难以真正维护农民工养老保险权益，而且企业反映强烈。
　　3、“双低”模式。该模式将农民工纳入城镇职工养老保险体系中，但与城镇职工养老保险又略有差别。最为典型的就是所谓的“双低模式”，如2003年7月浙江省颁布的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见》中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12％和4％。尽管“双低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策实践上却千差万别，是一种在缴费基数、缴费比例、领取待遇的标准上都缺乏统一性、可持续性的制度模式。
　　
　　(二)经验移植：国外土地转让制度对我国农民工养老保险制度启示
　　对于养老保险而言，农村土地转让制度的限制成为农民工和城镇职工实行统一的养老保险制度待遇一大障碍。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法，值得借鉴。在资本主义发展的历史进程中，许多人多地少的国家向农民提供社会保障制度以鼓励农民提早退体、促使农民在退体后自愿转让土地、促进土地集中。我国应借鉴国外经验，深化农村土地转让制度改革。
　　一方面，日本1971年实施农民年金基金制度。农民年金分老龄年金和经营权移让年金。经营权转让是享受经营权移让年金的条件，日本农民要想获取经营权移让年金，必须在60～65岁期间实际转移了农地经营权；而且国家为鼓励农地从老一代向年轻一代转移，规定经营权移让年金金额的一半由国库提供，自1991年起，又有追加。同时，农民年金基金除了办理农民年金业务外，还采取多种办法，促进农地流动。
　　另一方面，法国对放弃耕地的老年农民给予补助，为农民养老提供了一定的补充保障。为防止土地因继承而细化，1962年，法国立法设立“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退体金的人放弃经营农业的补助，平均每人每年可得1500法郎。那些已经领取退体金但仍在从事耕作的老年农民不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代后，对60-65岁接近退体的农民也发放“非退体者的补助金”，鼓励他们在达到退体年龄前的几年交出土地。法国对于那些转移了土地的老年农民，发放额外的养老金补助。
　　由于我国和国外国情的差别，立足我国，可以在把农民纳入社会养老保险体制的同时，注重建立社会养老保障与土地保障之间的替代关系，强迫或诱导已经被纳入社会养老保险体制的农民放弃土地保障，从而促进农地转让，防止土地细碎化。
　　
　　四、模式回应：弹性养老保险制度的良性构建
　　
　　(一)现行农民工养老保险制度的实然困境
　　社会养老保险之所以无法提高农民工的积极性，关键是现行制度与农民工特点不相适应。其一，各地农民工养老保险政策不统一。国家虽然对农民工养老保险有一些原则性的规定，但目前在各地范围内政策缺乏统一有效的法律和法规政策指导，使得各地在制度设计、机构建立、基金管理等方面支出较大，制度成本相当高。其二，农民工养老保险关系转接困难。现阶段社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。一方面，要求农民工必须在某地固定工作15年方能按月领取养老金，这种累计缴费15年的门槛难以逾越。另一方面又规定与企业终止劳动合同时，经本人申请可以一次性退回其养老保险个人账户中的个人缴费部分，终结养老保险关系。因而促成很多农民工基本上采取每年一次或分次退保的办法，将其个人账户资金取出用于当期的消费，却使得被计入统筹基金的那部分单位缴纳的费用留在当地，使退保的农民工失去享受统筹基金的权力，使得农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。其三，农民工养老保险缴费金额过高。对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。
　　
　　(二)弹性养老保险制度的优势所在
　　弹性养老保险制度较当前城镇养老保险制度更为符合农民工的身份特殊性，也更能切合农民工自身的利益，保障其合法权益的实现。一是费率适度性。弹性养老保险制度是根据不同承受能力制定相应的弹性区间，适合不同的收入状况。弹性的缴费标准，可以满足农民工这一低收入、高流动群体对养老保险的基本需求。二是操作灵活性。采用全国统一的个人账户，又以专项调剂基金账户作为财政补贴的重要形式，既可适应农民工低收入、高流动的特点，使制度简便易行、便于操作、保障水平适度。三是权益透明性。采用完全储备积累的个人账户，权益可累计计算，透明度高。一方面有利于调动参保人的积极性；另一方面，有利于保险关系的跨地区转移和接续，利于制度的进一步推广。四是制度并存性。弹性养老保险制度是与城镇养老保险制度相衔接的。由于现在农民工群体数量庞大，其中参保人参保率却极低。建立与现行城镇职工基本保险制度相衔接的弹性养老保险制度，对社会和政治影响较小，改革的机会成本较大。五是身份确定性。弹性养老保险制度的建立有利于加快城镇化进程，促使农民转化为市民，而且对“三农问题”解决也开辟了一条新路经。建立适合农民工等参保人特点的社会保障制度，是降低农民工城镇化成本，为农民工城镇化提供制度保障的有效政策措施。
　　
　　(三)弹性养老保险制度的制度设计
　　从我国城镇化的实际出发，制定与城镇养老保险制度相衔接又适合农民工特点的“低门槛准入、低标准享受、职工可选择、制度可衔接”的弹性养老保险制度。该制度主要针对非正规就业的农民工，即从事非农产业的农村户籍劳动者、不具备加入城镇职工基本养老保险制度的城镇居民和小城镇农转非人员。
　　在账户设立上，统一个人帐户，实行分类管理。弹性养老保险制度按参保人身份证号码在中国农业银行建立全国统一的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。政府对农民工实行分类管理。外地农民工只建立个人账户；本地农民工在建立个人账户的同时，有条件的地区可以为其缴费提供一定的财政补贴，按实际缴

费时间及时累计，按略高于银行存款利率分段计息的同时，将高于计息标准的收益计入政府待遇调整专项调剂基金账户，主要用于养老金待遇的调整和长寿者养老金的缺口。而且，养老保险费用的缴纳主体是用人单位和农民工的共同行为，以企业缴费为主，对于无用人单位的农民工则由个人缴费。
　　在缴费标准上，降低准入门槛，合理缴费标准。弹性养老保险制度遵循低费率，广覆盖的原则，降低准入门槛，合理确定缴费标准。建立缴费增长机制。在全国统一的基本制度框架下，缴费基数、费率或缴费额可规定在一定的范围予以选择。弹性的缴费标准可根据不同年龄阶段、不同经济发展时期、不同区域发展水平等的差异，对账户累积额规定较大的弹性空间，将单位和个人缴费全部记入个人账户，明确所有权，账户可随人员流动做相应转移。这种弹性规定比较适合农民工收入偏低、流动性强等特点。在用人单位必须强制参保的前提下，农民工可在城镇养老保险制度和弹性养老保险制度之间根据自己的承受能力自由选择不同的制度和不同的缴费标准，可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费。这样的弹性设计，有利于不同地区、不同群体、不同个人的参保，具有广泛的适应性和可操作性。
　　在缴费方式及领取上，明确缴费机构，确定领取年龄。用人单位和无用人单位的农民工应当自办理农民工养老保险登记手续当月起，向登记地经办机构缴纳养老保险费。对于参保农民工开设的个人养老金账户，农民工到达领取年龄后，按照城镇企业职工基本养老保险个人账户计发办法计算养老金待遇，按月发放养老金。在农民工到达领取年龄前予以锁定，只能存储养老金，不能领取。但在养老金待遇达到个人账户积累总额的一定比例时，可提前或者推迟一定年限领取养老金，但没提前一年减发一定比例的养老金，每推迟一年增发相同比例的养老金。此外，在坚持不允许退保的原则下，允许农民工在发生危及生命的重大疾病难以支付医疗费、部分或全部丧失劳动能力以及遇到其他突发意外事件造成家庭生活严重困难的，提供有效证明材料，经社会保险管理机构审核，可以借支部分或全部保险费积累余额。
　　在保险关系转移、接续上，统一转接管理，灵活转接方式。政府把农民工的社会保险管理统一纳入“金保工程”建设，给每个农民工发放社保卡，利用现代信息技术保证农民工在各地的缴费最后都集中在领取地，并建立资金结算系统，切实解决跨地区社会保险关系和资金的转移、接续问题，并最终实现社会保险权益的可转移、可查询。农民工转移时，个人账户的全部资金和不少于半数的调剂金随农民工本人一起转移；参加城镇养老保险的农民工，如果缴费不足15年返回农村或跨统筹地区转移时，应将绝对比例的统筹资金随个人账户转移，转入城镇企业就业的应接续养老保险关系并连续计算缴费年限；转入农村地区的，可并入或新建农村社会养老保险个人账户。

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